Административное право ФРГ

1. ВВЕДЕНИЕ

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему госадминистрации, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом

управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае), определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Но в первую очередь, для полного понимания этого предмета надо выявить его источники. Об этом и пойдёт речь в первой главе моей работы об «Административном праве Федеративной республики Германии».

2. Понятие и система источников

Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX века. В настоя­щее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, что практиче­ски все социально-экономические «управленческие» отношения в этой стране ре­гулируются административным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республики, Германии, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как в количественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании дея­тельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.

Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо рассмотреть его систему и основные институты.

В Федеративной республике Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством социальной системы ор­ганов. Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определял публичное управление «как деятельность государства по осу­ществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительствен­ной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти». Как видно из вышеприведенных определений понятия «публичное управление», они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. Вся исто­рия европейской науки публичного управления сводится к анализу развития ад­министративного права в отличие от США, где административное право сфор­мировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело зна­чительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления. Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управления систематизация материальной структуры деятельности публичного управления встречает значительные трудности и, по мнению германского административиста Конига, такая систематизация «в рамках общей теории административного права остается проблематичной».

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публично-правовой деятельности, которая выводится методом исключения, ограниченно по отношению к «частноправовой» (или фискальной) сфере, регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимо­отношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов. При­меры толкования понятия управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и ха­рактеризует его как «публичное право, которое не является государственным, конституционным или процессуальным».

Ограниченные возможности определений публичного управления, выведен­ных методом исключения, стали очевидны для многих ученых-юристов ФРГ. Так крупнейший юрист-административист ФРГ Эрнст Форстхоф высказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия «управление» нельзя способом «от про­тивного». По мнению Форстхофа, задачи управления можно только более или менее полно описать. Как считает современный германский административист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятия является только канвой для объяснения сферы деятельности.

В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии при­нято различать три этапа:

а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;

б) управление периода либерального «правового государства»;

в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной сис­темы управления, по мнению сторонников теории «общества потребления», ха­рактерны «производительные задачи», особенностью концепций западногерман­ских авторов этого направления служит то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производственного потенциала характер государства меняется. В административно-правовой литературе Германии это положение пер­вым выдвинул Э. Форстхоф. Под «производительным характером» Э. Форстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным обра­зом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой тео­рии», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы «определяющую роль техники» в современном об­ществе.

Развивая эти мысли Э. Форстхофа, другой немецкий административна:-Г. Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на «организацию производительного обслуживания населения в социаль­ной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обес­печения граждан (назначение пенсий, пособий и т. д.), организацию борьбы с ка­тастрофами».

Теория, высказанная Э. Форстхофом, согласно которой современное госу­дарство, в частности германское, «серьезно отличается» от либерального право­вого государства конца XIX - начала XX века, основывается на принципе соци­ального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ. Этот принцип нала­гает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управ­ление.

Социальное государство предполагает его приспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство государ­ства в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средств административного воздейст­вия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государ­ственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в ре­шении социально-экономических вопросов, к целеустремленному и целесообраз­ному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального право­вого государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеуголь­ный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого пред­ставляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые сис­темы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, уста­навливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обя­занности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также по­ложен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напро­тив, по мнению юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное ут­верждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению ра­мок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, раз­работанных в последние десятилетия американской наукой управления, в кото­рой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время государство ФРГ - «законченное» правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражда­нин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юри­дическом порядке, т. е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, су­дебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролиро­вать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, по­становления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возмож­ность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии По мнению германских юристов, в условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способ­ствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституцион­ные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти не могут выхо­дить за пределы государственной власти. Во-вторых, публичное управление ог­раничено теми областями жизни, куда «недопустимо политическое проникнове­ние», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в мате­риальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представитель­ных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального администра­тивного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществ­ляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельно­сти, являющейся источником права, т. е. органов федерации. Это - первая сту­пень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации об­щин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не ин­дивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени, т. е. деятель­ность органов федерации, выражается в нормотворчестве федерального прези­дента, правительства и федеральных учреждений. Президент ФРГ венчает вер­шину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и увольнять в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, что усиливает роль президента. Все фе­деральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть ис­полнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГ относится издание постанов­лений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бун­десрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся пол­номочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений в хо­зяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учреждений земель, предоставления необхо­димых ему документов. Оно может направлять во все учреждения своих уполно-мбченных для надзора за законностью. В некоторых случаях бундестаг может де­легировать правительству право издавать акты по тем вопросам, которые отне­сены к его компетенции (делегированное законодательство).

Федеральное правительство само определяет свой регламент, который нуж­дается в одобрении Федерального президента (ст. 65 Основного закона). Число членов правительства Основной закон не устанавливает - он только определяет, что федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федераль­ных министров (ст. 62), и что федеральный канцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем (ст. 69 абз. 1). Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом по предложению Президента республики большинством его членов.

Важнейшее полномочие федерального правительства - осуществление зако­нодательной инициативы, возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительство может с согласия бундес­тага издавать общие административные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральное правительство может посы­лать своих уполномоченных в высшие учреждения земель, а с их согласия - также и в подчиненные учреждения. В отдельных случаях федеральное правительство может получить на основании федерального закона, издаваемого по этому по­воду, право давать высшим органам управления земель конкретные указания по выполнению федеральных законов.

В ФРГ в настоящее время созданы следующие министерства - иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престаре­лых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, административно-архитектурного планирования и городского строительства, исследований и технологий, образования и науки.

Все федеральные министры назначаются и увольняются федеральным пре­зидентом по представлению федерального канцлера. Их полномочия начинаются с момента принесения присяги и заканчиваются после созыва нового бундестага. Как федеральные министры, так и федеральный канцлер не вправе занимать ка­кую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность. Законом прямо не оговорено, какие акты может издавать министр, но Основной закон устанавливает, что «закон может уполно­мочить . федерального министра . издавать постановления» (ст. 80). Министр не может быть депутатом бундестага.

Федеральное правительство решает имеющиеся внутриполитические и со­циальные вопросы. Широкие полномочия правительство получает в области фи­нансов. Оно, в частности, участвует в составлении бюджета, а в процессе его ис­полнения наделяется инициативой по его изменению. Так, правительство имеет право дать согласие бундестагу на увеличение бюджетных расходов, предложить уменьшить бюджетные поступления в настоящее время или предложить сокра­тить их в будущем. В случае, если бюджет не утвержден законом на следующий год, оно вправе производить расходы, необходимые: а) на проведение мероприя­тий, предусмотренных ранее изданными законами; б) на выполнение юридически обоснованных обязательств федерации; в) на завершение строительства и строи­тельных работ.

В том случае, если федеральное правительство принимает решение по во­просу, относящемуся к финансовой деятельности, без участия федерального ми­нистра финансов или же принимает решение без учета его мнения, последний мо­жет заявить протест. Протокол заседаний федерального правительства направля­ется федеральному президенту, который может высказать возражение против его содержания или редакции. В случае разногласий протокол возвращается прави­тельству, которое обязано высказать свое мнение по спорному вопросу.

Постановления федерального правительства - нормативные акты, контрас­сигнуемые компетентными отраслевыми министрами. Постановления регистри­руются ведомством федерального канцлера, после чего вступают в силу.

Земельные правительства состоят из премьер-министров и министров. Зе­мельные министры назначаются премьер-министром земли, о чем сообщается ландтагам. Министры земли вступают в должность после принятия присяги перед премьер-министром и депутатами ландтага. Существование наряду с федераль­ными земельных органов в ранге правительств и министерств земель, обусловли­ваемое федеральной формой государственного устройства ФРГ, служит важной особенностью, определяющей систему местной администрации страны. В стране в настоящее время насчитывается 16 земель, а значит и 16 премьер-министров и правительств, возглавляющих систему управления, т. е. систему органов публич­ной администрации. В связи с монопольным положением федерации в сфере управления иностранными делами и обороной в землях ФРГ нет соответствую­щих министерств. В остальном система министерств в землях, с учетом местных нужд и особенностей, примерно повторяет систему федеральных министерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическое руководство местными делами из центра. Кроме того, согласно ст. 84 Основного закона феде­ральное правительство для надзора за выполнением федеральных законов зем­лями может направлять своих уполномоченных в ведомства земель; при выпол­нении федеральных законов по поручению федерации руководители ведомств среднего звена должны назначаться с согласия федерального правительства (ст. 85).

Земли страны делятся на территориальные правительственные округа (бе-цирк). Общая численность округов - около 50, причем во главе каждого округа стоит уполномоченный правительства земли (правительственный президент). Его основная задача - следить за тем, чтобы на территории округа соблюдались пра­вительственные акты. Такое право уполномоченный правительства получает благодаря тому, что он назначается правительством земли. Уполномоченные зе­мель (правительственные президенты) обладают широкими правами в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами комму­нального управления.

Административно-территориальной единицей являются районы (крайс или ландкрайс), общая численность которых более 460, и города-районы, наделенные соответствующим правовым статусом районов - их около 180 (крайсштадты).

Районы являются низшими органами собственно государственной админи­страции. Представительный орган района - крейстаг или крейсрат (районное со­брание). Глава района - ландрат - избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. В состав района могут входить небольшие общины (небольшие города и поселки). Общины, включенные в систему управленческой деятельности района, являются носителями определенных управленческих функ­ций: содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учебных за­ведений, гимназий, а также коммунально-хозяйственных служб, предназначенных для населения и жителей примыкающих мелких общин.

Община (гемейнде) является следующей после районов административно-территориальной единицей. Общая численность населения общины редко пре­вышает 30 тыс. жителей. Главами администрации в общинах, также как и в рай­онах, являются ландраты и бургомистры, которые получают свои должности в различных землях на разных основаниях, что в значительной мере предопреде­лено сложившимися традициями. Часть из названных должностных лиц избира­ется непосредственно населением (например, в землях Баден-Вюртемберг, Бава­рия), а часть - избирается представительными органами (например, избирается муниципальными органами в землях Гессен, Северная Рейн-Вестфалия). Тем са­мым они приобретают статус должностных лиц.

Община на территории своей деятельности является исключительным и са­мостоятельным носителем публичного управления. Согласно ст. 28 Основного закона общинам и их объединениям обеспечивается право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

Главным органом общины является муниципальный совет. Он определяет основные принципы управления общиной и полномочен решать все проблемы общины, если проблемы не отнесены законодательством к компетенции бургоми­стра или если муниципальный совет не передал свою компетенцию бургомистру.

Представительства общин - общинные муниципальные советы. Избранные населением члены общинного представительства осуществляют свою деятель­ность на общественных началах. Бургомистр, возглавляющий общинный муни­ципальный совет, избирается непосредственно населением (например земля Ба­ден-Вюртемберг, Бавария) или муниципальным советом (например Гессен, Северная Рейн-Вестфалия). В общинах с населением свыше 50 тыс. человек бурго­мистр именуется обер-бургомистром. По важнейшим вопросам общины решение правомочен принимать только муниципальный совет (прием на работу, назначе­ние на должность и увольнение муниципальных сотрудников и др.).

В качестве примера организации местного самоуправления в ФРГ можно привести такую организацию на территории земли Баден-Вюртемберг.

Положение об общинах земли Баден-Вюртемберг в редакции от 30 октября 1983 г., измененное законом от 23 июня 1984 г. в соответствии со ст. 2 Основного закона ФРГ, гарантирует общинам право на самоуправление. В Конституции этой земли говорится, что «общинам должно предоставляться право самостоя­тельно регулировать все вопросы местного уровня в рамках законов. Объедине­ния общин также имеют в рамках своей законодательной компетенции и при ус­ловии соблюдения законов право на самоуправление». Конституция земли Баден-Вюртемберг в ст. 71 содержит положения, которые расширяют и конкретизируют положения Основного закона ФРГ. В частности, в ст. 73 Конституции земли Ба­ден-Вюртемберг содержится положение о том, что земля должна заботиться, чтобы община и объединения могли выполнять свои задачи, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом. Кроме того, статья закрепляет право общин на часть налоговых поступлений земли. Эти финансовые возможности служат предпосылкой того, что право на самоуправле­ние на является пустой фразой.

Бургомистр, возглавляющий муниципальный совет, избирается на 8 лет, ру­ководит муниципальной администрацией и представляет общину. Если число жителей общины более 2 тыс. человек, он является штатным чиновником, а если менее 2 тыс. - чиновником на общественных началах, назначаемым на опреде­ленный срок. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за управление общиной в целом, т. е. осуществляет все функции текущего управ­ления и выполняет все распорядительные обязанности.

В общинах с числом жителей более 100 тыс. могут быть образованы отдель­ные районы и созданы районные советы. Районный совет вправе высказывать свое мнение в муниципальном совете по всем важным вопросам, касающимся его района.

Ведущее положение в коммунальной системе ФРГ занимают районы, кото­рые являются сложными территориальными объединениями. Пункт 1 статьи 21 Конституции ФРГ предусматривает создание представительных органов в зем­лях, районах и общинах.

Общины, включенные в единую систему управленческой деятельности рай­она, являются носителями определенных управленческих функций, к которым относится содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учеб­ных заведений, гимназий, а также коммунально-хозяйственных служб, предна­значенных для населения самого города и жителей примыкающих мелких общин.

Подавляющее число жителей ФРГ является городским. На долю сельских общин приходится менее 10% населения ФРГ. Более трети населения страны проживает сегодня в небольших по размеру городах.

В ФРГ, в отличие от США и 'Великобритании, отсутствует прямое перечис­ление в законах прав, обязанностей и предметов деятельности коммунальных органов. К области деятельности отнесены вопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачи муниципального управления могут быть разделены на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К добро­вольным относятся все дела, которые муниципалитеты решают по собственному усмотрению. Например, по собственному усмотрению они вправе создавать та­кие объекты социально-культурного назначения, как библиотеки, музеи, спорт­площадки, дома престарелых и решать их административные вопросы. Это - са­мая большая категория дел. К обязательным относятся задачи, устанавливаемые законодательством земель. Это так называемая «делегированная сфера влияния»: санитарный надзор, дорожное строительство, пожарная охрана. Коммунальные органы, в первую очередь общины и средние города, выступают как органы управления, которые дают общинам обязывающие поручения, а последние их выполняют. К порученным делам обычно относятся полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за без­домными, учет численности населения и т. д Эти функции в том или ином объ­еме выполняют все местные органы самоуправления, начиная от общин и кончая районами и городами в ранге района.

Административное регулирование отношений осуществляется в форме из­дания актов как нормативного, так и индивидуального значения. Этими же ак­тами регулируется и административно-полицейская деятельность, которая играет не последнюю роль в деятельности коммунальных органов, хотя согласно Основ­ному закону полицейская деятельность в ФРГ входит в компетенцию земель. На практике выполнение значительной части полицейских функций ложится на му­ниципальные органы. Это, например, применение запретительных и разреши­тельных мер, относящихся к митингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разным формам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т. д.

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т. е. как любая муниципальная корпорация подлежат контролю со стороны государства. Государственные учреждения имеют законодательно закрепленные полномочия по контролю муниципальных органов. Различаются правовой и профессиональ­ный надзор.

Правовой надзор осуществляется в случаях, когда органы местного само­управления выполняют задачи, отнесенные к кругу собственных полномочий. Он ограничивается тем, что обеспечивается выполнение законодательно предусмот­ренных и взятых на себя органами местного самоуправления публично-правовых задач и обязательств, а также законность их управленческой деятельности. В слу­чае, если органами местного самоуправления не допускается противоправных действий, совершаемых по их собственному свободному усмотрению, государ­ство не вправе вмешиваться в управленческую деятельность муниципальных ор­ганов.

Профессиональный надзор за муниципальными органами осуществляется с целью обеспечения надлежащего исполнения делегированных им полномочий. В этом случае надзор государства предусматривает не только правомерность решения поставленных перед муниципальными органами задач, но включает также вопросы, решаемые по усмотрению общины. В любом случае надзорные решения контролируются в судебном порядке.

По законодательству ФРГ высшим органом правового надзора за деятель­ностью муниципальных органов является министерство внутренних дел ФРГ. Ор­ганами правового надзора среднего звена для всех общин является окружное управление. Районная администрация - ландратсамт как нижнее звено управле­ния является органом правового надзора первичного порядка. Органы правового надзора за муниципальными органами средних и высших инстанций не вправе напрямую использовать средства правового надзора, из возможности воздейст­вия ограничиваются тем, что они дают указания подчиняющимся им органам правового надзора.

Органы правового надзора вправе опротестовать решения и постановления общины, нарушающие закон, потребовать, чтобы они были отменены в течение определенного срока. Они могут также потребовать, чтобы действия, предпри­нимаемые на основе подобных постановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют приостанавливающее действие.

Решение общины, которое согласно закону должно быть представлено ор­ганам правового надзора, может выполняться только тогда, когда органы право­вого надзора подтвердят его законность или не опротестуют его в течение ме­сяца.

Иногда в литературе ФРГ в системе местного самоуправления рассматри­ваются и округа. Ведущее место в управлении округом занимает правительствен­ный президент, который назначается исполнительной властью земли. Правитель­ственный президент обладает широкими полномочиями в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления.

3. Государственная служба в ФРГ

Одним из признаков органа управления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяется широкими административными полномо­чиями, государственными, или публично-правовыми функциями. Чиновником в современной правовой литературе ФРГ именуется тот, «кто находится в государ­ственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции».

Чиновник определяется как лицо, выполняющее действия по поручению го­сударства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право госу­дарственной службы, или чиновничье право, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому по­ложению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основа­ниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойст­венны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организу­ется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество в ФРГ пред­ставляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, предпринятые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны въевшиеся традиции. Так, до послед­него времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при на­рушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутст­вию в ряде случаев инициативы, принятию решений главным образом по указа­нию сверху. На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма». Немецкое законодательство особо подчеркивает, что «чиновничьи» отношения являются видом публично-правовых отношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой - государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, за исключением религиоз­ных объединений и их учреждений. Кроме того, в качестве субъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направ­ляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударствен­ные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с госу­дарственной службой, основывается на положениях пп. 4 и 5 ст. 33 Основного за­кона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публично-правовых отношений службы и верности». Им, в от­личие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномо­чий». «Право государственной службы должно регулироваться с учетом тради­ционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чи­новниках. Важнейший из них - это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определе­ние статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, про­движения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унифика­ции правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федераль­ный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер. В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чи­новников», в 1987 г. Закон «Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. Закон «О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кроме этих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала госучреждений, о рабочем времени феде­ральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым дру­гим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое го­сударство придает публичной службе.

В § 7 Закона о федеральных чиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновник должен быть психически и физически здоро­вым, должен иметь необходимые для административного работника черты ха­рактера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по нацио­нальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демокра­тический строй, опираясь на Основной закон.

В §§ 15-25 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга - низший, средний, повышенный и высокий. Крите­рии деления на ранги следующие:

в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъ­ являются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;

прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников бо­ лее высокого ранга;

создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должно­стным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголов­ный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в 1871 г. Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний - 28 раздел. В этот раздел вклю­чены статьи и параграфы, устанавливающие ответственность за телесные повре­ждения, причиненные должностными лицами при отправлении службы, ответст­венность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т. е. телефонных, телеграфных и проч.).

Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновником или судьей; б) состоит в иных публично-правовых отношениях или в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УК ФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности как должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие за­дачи». Это, таким образом, должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной ос­нове. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к канди­датам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли осо­бенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами. До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытатель­ный срок. Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновни­ков. Для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга -два года, повышенного ранга - три года, высшего ранга - четыре года. Это ми­нимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается.

Зачисление в первые две группы не требует специального образования; дос­таточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Связи чиновников с государством рассматриваются как «публично-право­вые, а служащих и рабочих - как частноправовые». Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чи­новников - это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают го­сударственную пенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе дого­вора о социальном страховании.

Согласно Федеральному закону о чиновниках «чиновник служит не отдель­ной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справед­ливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополу­чия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношение чиновника в ФРГ не ус­танавливаются требования о «деполитизации» или «департизации». На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40 % чиновников являются членами политиче­ских партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государствен­ный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене пра­вительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ве­домств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, могут создавать проф­союзы. Участие (членство) в них не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные прин­ципы. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, де­лаемые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрис­дикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по при­знанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего ап­парата, к отсутствию инициативы и, в ряде случаев, к принятию решений, глав­ным образом, по указанию сверху. На чиновниках «ведущих министерских по­стов лежит классическая печать бюрократизма». Следует отметить, что в ФРГ на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида публичных служащих, имеющих особый статус. Эти требо­вания обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «непово­ротливым и громоздким персоналом управления» и др.

Это тем более нетерпимо потому, что чиновничество как административно-правовой институт пронизывает весь аппарат управления, налагая соответст­вующий отпечаток на все стороны общественной жизни страны.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреж­дения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безо­пасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общест­венного транспорта и информации.

В юридической литературе ФРГ принято различать следующие основания возникновения государственно-служебных (или «чиновничьих») отношений: на­значение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и избрание на должность.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда по­следние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чи­новника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обра­щения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государст­венной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанно­стями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответст­венность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпио­наж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за про­ступки, совершенные на службе и вне ее.

4. Формы управленческой деятельности

Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти, германские административисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управ­ления. Точнее, управление, или административно-правовая деятельность, выра­жается главным образом в форме издания актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административно-правовой деятельности - издание административных ак­тов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно этому за­кону «административным актом считается распоряжение, решение или иное од­носторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых об­щими признаками, или же на неопределенный круг лиц. Словарь администра­тивного права ФРГ определяет административный акт как «решение, распоряже­ние или иное властное действие, принятое органом управления для регулирова­ния индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и на­правленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых дейст­вий отличается от актов общенормативного характера, рассчитанных на неопре­деленный круг лиц». Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя гер­манскую теорию актов управления, определяют их в качестве «действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими односто­ронне-обязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управле­ния». Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управле­ния, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, при­знанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен от­вечать следующим требованиям: соответствовать закону («легальность» акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъяв­ляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции.

В германской административно-правовой теории и законодательстве сфор­мулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управ­ления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. 3 ст. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение «публичного управления», наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ при­нято именовать «учреждениями», «службами», учреждениями «публичного права».

Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание ак­тов управления, учреждение должно обладать рядом признаков. Такими призна­ками являются деятельность в качестве органа, снабженного государством власт­ными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элемен­тами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а так­же организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указан­ных признаков лишает учреждение качества органа управления, управомоченного на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе ФРГ установление ответственно­сти органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публич­ных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишен­ная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия та­ких учреждений государство не может нести ответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она «проявляется там, где управление вы­ступает в роли субъекта частного права», т. е. в роли «фискального управления». Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный при­знак органа управления, выполняющего «публичные функции», состоит в том, что он выполняет их «как свою основную обязанность». В противном случае пра­вовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта граждан­ского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют пре­доставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т. е. обяза­тельный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статутах, авто­номных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допус­кают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: факти­ческую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, кото­рая не регламентируется правовыми нормами и которая прямо не вызывает пра­вовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей пуб­лично-правового характера. Не являются управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта. Например, не является ак­том управления акт о расследовании авиационной катастрофы. Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов админи­стративной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения призна­ются судебными актами, лишь констатирующими факт.

В юридической литературе ФРГ принято выделять процесс издания акта, т. е. совершения административного действия органом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу. Процесс издания акта - это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государ­ства. Он складывается из выяснения повода для издания (т. е. повода для совер­шения действия), установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу.

Так, поводом для издания акта (т. е. совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, собы­тие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отно­шений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящего органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый «мандат» на издание или делегиро­вание органу управления права на издание актов для регулирования каких-либо отношений).

Для регулирования порядка издания актов управления и возможности отли­чить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной проце­дуре, неоднократно дополнявшийся. В этом Законе определяются формы изда­ваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок админист­ративного производства, порядок изъятия административного акта с допущен­ными ошибками и введения в действие исправленного акта.

По действующим правилам акт управления может быть издан как в пись­менной, так и в устной форме или «каким-либо другим способом». Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий ха­рактер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной фор­ме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а так­же имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.

Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается также «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступле­ния его в силу. Все акты правительства федерации, например, должны публико­ваться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Прави­тельственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. По законодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.

До опубликования акта в официальном издании его текст считается проек­том, не порождающим правовых последствий. В том случае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступа граждан к информации об из­данных актах, т. е. информационной деятельности органов администрации. Гер­манское право декларирует возможность для всех частных лиц получать инфор­мацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в офици­альных изданиях.

5. Судебная система ФРГ

Особое место судов ФРГ в политической системе и механизме го­сударственной власти отражается уже в том факте, что юстиция имеет здесь больший удельный вес в структуре политических уч­реждений и повседневной практике общественной жизни. На один миллион жителей в ФРГ приходится более 200 судей (в Англии — 51, Италии — 101, Швеции — 100) Из средств, расходуемых на поддержание правопорядка, в ФРГ на суды расходуется примерно две трети, в то время как в других европейских странах примерно одна треть.

Еще более важны не количественные, а качественные характе­ристики западногерманской юстиции. Желающие извлечь из ее ис­тории уроки, полезные для развития демократических институтов, в том числе институтов правосудия, должны отдавать себе отчет в том, что именно суды являлись здесь важнейшим средством сдер­живания демократических процессов и движений.

Первым по времени федеральным законом по вопросам судоуст­ройства был Закон 1950 г. о восстановлении правового единства в сфере судоустройства, гражданского правосудия и уголовного про­цесса. Закон преследовал цель очищения законодательства от сле­дов нацизма и унификации судопроизводства, раздробленного до 1949 г. по оккупационным зонам. В нем была выражена важная принципиальная идея предпочтения реставрации судебных форм, существовавших до 1933 г., поиску и созданию новых структур. Эта идея в значительной мере определила все состояние судебной системы ФРГ.

Наиболее важный из законов, относящихся к этой проблемати­ке,— Закон о судоустройстве 1877 г., действующий в редакции 1975 г. Он определяет некоторые общие начала деятельности юсти­ции, регламентирует организацию судов общей подсудности. Спе­циальными законами или нормативными актами регулируется ра­бота социальных, трудовых, административных судов, Федерально­го конституционного суда. Отдельный закон регулирует статус су­дей. Такое дробное регулирование позволяет тоньше нормировать детали работы отдельных органов юстиции и более оперативно реагировать на их новые нужды, но затрудняет определение общих начал и взаимосвязей в их деятельности.

Особенности судоустройства ФРГ решающим образом определя­ются двумя факторами: федеративным устройством государства и наличием? наряду с судами общей подсудности судов специальной компетенции — трудовых, социальных, административных, финан­совых, дисциплинарных и др.

Система судов низшей инстанции и судов земельных, в сущно­сти, соответствует общепринятому инстанционному делению, одна­ко число инстанций, как правило, увеличивается за счет высших земельных судов. В системе общих судов четыре инстанции: участ­ковый суд, земельный, высший земельный и Федеральная судебная палата как высшая инстанция. В сфере специальных судов, как правило, три инстанции, например — трудовой суд, земельный трудовой суд и федеральный трудовой суд. Особую систему образу­ют конституционные суды во главе с Федеральным конституцион­ным судом.

Не слишком ли много в ФРГ судов? Этот вопрос часто задают себе немецкие ученые-юристы и практики. Нередко на него отве­чают утвердительно, хотя тут же всплывает утешительный и не лишенный основания довод, что именно для правосудия особенно важна возможность работать без перегрузки судов делами, неиз­бежной при этом спешке, недостаточно всестороннем рассмотре­нии дел.

В начале 80-х годов в ФРГ было 557 участковых судов, 93 зе­мельных суда, 20 высших земельных судов. К этим цифрам сле­дует прибавить значительное число административных, трудовых, социальных, финансовых судебных инстанций.

Имеющиеся данные свидетельствуют о значительном сокраще­нии за два десятилетия количества судов общей подсудности и тру­довых. Это результат концентрации усилий в сфере правосудия, который в некоторой степени отражает цели реформы судоустрой­ства. Вместе с тем за то же время резко возросло число палат и се­натов с целью ускорения разбирательства, а в некоторых случаях и более тонкой специализации судов.

Особое звено в судебной системе образуют суды по делам моло­дежи, существующие на уровне участковых и земельных судов об­щей подсудности, а также аналогичные по их месту в судебной си­стеме суды по делам семейным.

Сложность западногерманского судоустройства обусловлена не только множественностью видов судов и их инстанций, но и отсут­ствием четкого регулирования подсудности. В уголовном процессе в качестве суда первой инстанции в зависимости от тяжести и обще­ственной опасности преступления могут действовать: единоличный участковый судья, коллегиальный суд при участковом суде (1 судья и 2 заседателя), расширенный суд с участием заседателей (2 судьи и 2 заседателя), большая уголовная палата при земельном суде (3 судьи и 2 заседателя), уголовный сенат при вы­сшем земельном суде (5 судей), уголовный сенат при Федеральной судебной палате.

В качестве судов первой инстанции могут выступать единолич­ный участковый судья по делам о несовершеннолетних, суд с уча­стием заседателей по этим делам при участковом суде, а также па­лата по делам о несовершеннолетних при земельном суде. Подсуд­ность тому или иному суду в принципе определяется законом, од­нако значительные возможности выбора суда сохраняются при этом за прокуратурой. В участковых судах рассматривается около 90 % всех гражданских и уголовных дел. Для остальных в качест­ве первой инстанции могут выступать суды более высокой ступени, что должно быть предусмотрено законом.

Обжалование осуществляется в форме апелляции или кассаци­онной жалобы. По общему правилу суд, стоящий непосредственно над судом, вынесшим решение или приговор, является апелляцион­ным судом, а следующий по рангу суд — кассационной инстан­цией, рассматривающей решение апелляционного суда.

Согласно закону, обжалованы могут быть все приговоры судов первой инстанции по уголовным делам, а также решения по тем гражданским делам, в которых сумма иска превышает 500 марок. Практически обжалуется около трети приговоров и решений судов первой инстанции. Конкретное решение может обжаловаться в двух и даже в трех вышестоящих инстанциях. С 1975 г. граждан­ские дела рассматриваются в кассационном производстве только в тех случаях, когда решения по ним могут иметь принципиальное значение для правосудия.

Существование специальных — административных, трудовых, социальных и иных — судов привлекательно с точки зрения воз­можности учитывать специфические особенности правовых конф­ликтов при рассмотрении конкретных дел. Вместе с тем такая структура судебной системы в определенной мере подрывает прин­цип единства правосудия. Дело не только в том, что гражданин, заинтересованный в защите своего права, с трудом ориентируется в системе судебных учреждений, которые не только специализирова­ны по компетенции, но чаще всего находятся даже в различных го­родах. Между самими судами существует определенная борьба за приоритетное положение в судебной системе, осложняется комп­лектование и управление ими. Сами западногерманские судьи не­редко скептически оценивают преимущества такой специализации, но дискуссия об ином устройстве именно этой сферы судебной дея­тельности отступает на второй план во всей совокупности проблем судебной реформы.

Одной из особенностей организации судебной системы ФРГ яв­ляется существование вопреки прямому запрету п. 1 ст. 101 Основ­ного закона органов чрезвычайной юстиции.

Это система политических уголовных судов, представляющая собой

компактный, замкнутый и оперативно действующий судебный аппарат. Если все другие уголовные дела в ФРГ рассматрива­ются в первой инстанции в сотнях участковых судов и многочис­ленных уголовных палатах при земельных судах, то дела о поли­тических преступлениях подсудны лишь 17 чрезвычайным судам первой инстанции и особому сенату федеральной судебной палаты. Из 16 с лишним тысяч судей, действующих в ФРГ, лишь около 60 (по 3 в каждом суде первой инстанции и 5 в федеральной судебной палате) специализируются на политических преступлениях.

Таким образом, политическая уголовная юстиция в стране с 60-миллионным населением доверена всего нескольким десяткам судей. Пять судей особого сената федеральной судебной палаты яв­ляются высшими авторитетами в этой отрасли юстиции. Они могут вынести окончательное решение как в первой, так и во второй инс­танции. Их решения являются правовыми директивами для всех других чрезвычайных судов и не подлежат никакому обжалова­нию. Эти 5 судей заправляют всей «политической» частью юсти­ции ФРГ.

Особенно интенсивно политические уголовные суды действова­ли в 50—60-е годы. В 70-х лидерство в преследовании инакомыс­лящих перешло к административным судам, где сосредоточилась основная часть дел по «запретам на профессии». Но система чрез­вычайных судов осталась резервом политической юстиции.

Западногерманские суды действуют главным образом коллеги­ально. В уголовном процессе судья рассматривает единолично толь­ко дела частного обвинения и случаи, не представляющие сущест­венной общественной опасности, признаки которых указаны в за­коне. Единолично рассматриваются судьей гражданские дела в пер­вой инстанции.

Заседатели участвуют в уголовном процессе в первом и втором инстанционных звеньях. В двух вышестоящих инстанциях уголов­ного суда действуют только профессиональные судьи. В социаль­ных и трудовых судах заседатели представлены во всех инстанци­ях, в административных судах — во всех, кроме высшей.

Состав судебной коллегии определяется законом. В низших ин­станциях число заседателей может быть больше числа профессио­нальных судей (2:1). В более высоких инстанциях это соотношение обычно 2:3 в пользу профессиональных судей.

Заседатель — почетная выборная должность. Раз в четыре года они избираются из числа лиц, включенных в список, представляе­мый в суд органами местного самоуправления. Выборы производят­ся комитетом, в который входят судья, представитель исполнитель­ной власти земли и 10 доверенных лиц. Количество заседателей определяется председателем земельного суда с таким расчетом, чтобы каждый из них заседал не более 12 дней в году. Аналогич­ная процедура применяется для судов специальной подсудности, где заседателями должны быть лица, обладающие специальными знаниями или представляющие определенные социальные силы: в трудовых судах, например, рабочих и предпринимателей.

В ходе судебного разбирательства заседатели приравнены к судьям. Они участвуют в вынесении приговора или принятии су­дебного решения наравне с профессиональными судьями, причем голос заседателя равен голосу судьи.

Суда присяжных в его традиционной форме в ФРГ сейчас не существует. Единственная судебная инстанция, сохранившая такое название, это уголовная палата земельных судов, рассматриваю­щая дела по обвинению в особо тяжких преступлениях. С 1975 г. она состоит из трех профессиональных судей и двух заседателей. До этого в нее входили три профессиональных судьи и шесть засе­дателей. Заседатели такого суда не выполняют функций жюри, а являются равноправными участниками судебной коллегии.

Прокуратура ФРГ организационно-связана с судами различных инстанций: федеральная прокуратура во главе с генеральным про­курором федерации состоит при высшем федеральном суде, гене­ральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами — при каждом высшем земельном суде, прокуратуры с оберпрокурорами — при всех земельных судах. Генеральный прокурор федера­ции подчиняется указаниям министра юстиции ФРГ, а генераль­ные прокуроры в землях — министрам юстиции земель.

Принцип гласности правосудия законодательно закреплен в § 169 Закона о судоустройстве, § 52 Закона о трудовых судах, § 55 Положения об административных судах и в других норма­тивных актах. В принципе открытым (гласным) является всякое судебное разбирательство. Однако возможны ограничения. Таковы, в частности, случаи, когда может быть нанесен ущерб обществен­ному порядку, в особенности безопасности государства, затрагива­ются важные общественные или производственные секреты или мо­жет пострадать общественная нравственность.

Гласность по закону исключается при рассмотрении бракораз­водных и семейных дел, а также дел об усыновлении и лишении дееспособности. Доступ в судебное заседание может быть запрещен отдельным лицам мотивированным решением суда. Во всех случа­ях не допускается отстранение общественности при объявлении приговора или решения.

Права органов печати и других средств массовой информации на освещение судебных дел и процессов защищены ст. 5 Основного закона, провозглашающей принцип свободы печати и свободы ин­формации, а также законами о печати, действующими во всех зем­лях ФРГ. Запрещены радио- и телевизионные передачи из зала су­дебного заседания, а также киносъемки в зале.

В течение десятилетий в ФРГ дебатируется проблема реоргани­зации судебной системы в целях ее совершенствования. Каких-ли­бо существенных результатов эти дебаты не принесли. Единствен­ным заметным новшеством в 70-е годы явилось подчинение адми­нистративных и финансовых судов министерствам юстиции феде­рации и земель. В результате был сделан шаг к централизации управления юстицией и, как отметил министр юстиции ФРГ, к пре­вращению этого ведомства в «министерство правосудия», т. е. центр, в котором сходятся все нити управления юстицией и руко­водства судебной политикой.

Объединение двух германских государств привело к последова­тельному распространению принципов построения судебной систе­мы ФРГ на пять земель, восстановленных на территории бывшей ГДР.

Положение судей в главных чертах урегулировано Федераль­ным законом о судьях, вступившим в силу в 1962 г. и действую­щим в редакции 1972 г. Разрабатывавшийся почти 12 лет Закон о судьях не внес вклада ни в разработку реформы юстиции ФРГ, ни в разрешение других, ждущих своего решения проблем юстиции. Он, в сущности, просто обобщил уже действовавшие нормы и пра­вила, создав своего рода свод основных правил формирования су­дейского корпуса, а также прав и обязанностей судьи.

Закон подчеркивает, что судьи не входят в число обычных чи­новников, а находятся в иных, специфических отношениях с госу­дарством. Такой статус в известной степени гарантирует их независимость от чиновников, работающих в государственном аппа­рате.

Судьей в ФРГ может стать только человек, получивший специ­альное юридическое образование и сдавший требуемые государст­венные экзамены.

С точки зрения срока пребывания в должности существует че­тыре вида судей: назначаемые пожизненно, назначаемые на опре­деленный срок, судьи с испытательным сроком, судьи по поруче­нию. Сам этот перечень свидетельствует о том, что пожизненное назначение судей не обязательно (такого принципа нет и в Кон­ституции), но большинство назначается пожизненно, точнее, до пенсионного возраста, различного в разных землях и для разных инстанций, но не превышающего 68 лет. Судьями на время явля­ются, например, судьи Федерального конституционного суда на 12лет). Судьи с испытательным сроком и по поручению это ли­ца, готовящиеся к занятию судебной должности.

Большая часть судей ФРГ назначается правительствами земель или министрами юстиции. В четырех из десяти земель судьи изби­раются комитетами по выборам, состоящими из парламентариев и судей, а затем утверждаются правительствами. Судьи высших фе­деральных судов назначаются Президентом ФРГ по предложению министра юстиции и комитета по выборам судей, в который входят все министры юстиции земель и 11 членов комитета, избранных бундестагом. Судьи ФКС избираются бундесратом и комитетом бундестага по выборам, состоящим из 12 депутатов бундестага.

Отстранение судьи от должности или перевод его на другую должность закон допускает в случаях: организационных изменений, интересов правосудия (например, постоянные конфликты судьи с адвокатурой), неспособности судьи к выполнению служеб­ных обязанностей, а также по решению уголовного, дисциплинар­ного или конституционного суда, признающего невозможность пре­бывания судьи в должности. В случаях, когда судья переводится или увольняется без его согласия в связи с реорганизацией, по мо­тивам неспособности или «в интересах правосудия», он может при­нести жалобу в специальный дисциплинарный суд, состоящий из назначаемых пожизненно судей и имеющей две инстанции ( § 77 Закона о судьях).

В системе продвижения по службе решающей фигурой является министр юстиции земли, который действует с учетом мнения пре­зидента (т. е. старшего судьи) того суда, где работает претендент на новую должность. В некоторых землях делаются попытки ре­шать вопросы должностного продвижения с помощью комитетов по выборам судей (в них наряду с судьями входят парламентарии, адвокаты и члены правительства земли). И здесь последнее слово ос­тается за министром юстиции.

Под материальной независимостью в доктрине ФРГ, опираю­щейся на ст. 97 Конституции, понимается невозможность вторже­ния в исполнение судьей его обязанностей со стороны лиц (или уч­реждений), не являющихся по закону участниками судебного раз­бирательства.

Закон о судьях ( § 39) требует от них такого поведения при ис­полнении должности, которое «не ставило бы под сомнение их не­зависимость».

Существенной гарантией материальной независимости служит невозможность привлечения судьи к уголовной или дисциплинар­ной ответственности за содержание его решений, кроме случаев нарушения права, что должно быть доказано в судебном порядке. В такой форме может быть оспорен и ошибочный судебный приго­вор, содержащий суровые санкции. При этом должно быть доказа­но объективное нарушение права и субъективные преступные на­мерения судьи.

Конституция ФРГ в ст. 98 предусматривает возможность от­странения федеральных судей от должности в случаях нарушения ими принципиальных положений Конституции или основ консти­туционного строя. Отстранение от должности в этих случаях может быть произведено Федеральным конституционным судом по хода­тайству бундестага. Пока таких случаев в истории западногерман­ского правосудия не было.

Во всех других случаях судебное решение, принятое с соблюде­нием процессуальных норм, не может быть, по существу, подверг­нуто сомнению никаким формальным решением парламента или правительства. Сделанное однажды правительством ФРГ публич­ное заявление о противоречии решения ФКС закону самим ФКС было квалифицировано как нарушение правительством своей ком­петенции.

Закон о судьях (§ 26) разрешает служебный надзор за дея­тельностью судей, оговаривая, что этот надзор не должен наносить ущерба их независимости. На практике судьи вынуждены считать­ся с указанием президентов судов и тем более министров юстиции. Правда, судья, считающий, что меры служебного надзора посягают на его независимость, может обжаловать их в дисциплинарный суд. Известны случаи обращения судей по такому поводу и в ФКС. Три таких обращения в 1974—1975 гг. успеха не имели.

Организация судов общей юрисдикции регламентирована в ФРГ Законом о судоустройстве 1879 г., который действует в редакции 1975 г. с некоторыми последующими дополнениями. Система этих судов состоит из четырех инстанций: участковый суд — земельный суд — высший суд земли — Федеральная судебная палата (Вер­ховный суд).

Компетенция судов общей юрисдикции четко делится на две большие ветви — гражданскую и уголовную, в зависимости от че­го варьируются некоторые судоустроительные элементы, в том чис­ле состав судов.

Что касается гражданских дел, то первой инстанции — участ­ковому суду — подведомственны все имущественные споры на сумму до 5 тыс. марок, а также некоторые споры (например, по договору жилищного найма) независимо от цены иска.

Значительное число гражданских дел рассматривается едино­личным судьей. Решения участковых судов могут быть обжалованы в земельный суд, который является в этих случаях последней инс­танцией, причем обжаловаться могут только иски на сумму более 500 марок. Для всех остальных гражданских дел первой инстанцией слу­жат земельные суды, в которых решение принимают как едино­личный судья, так и коллегия из трех судей (по более сложным категориям дел). Апелляционной инстанцией по решениям земель­ного суда выступает высший земельный суд. Дальнейшее обраще­ние в Федеральную земельную палату возможно только по вопро­сам права при сумме иска, превышающей 40 тыс. марок.

В соответствии с первым законом о реформе семейного права от 14 июня 1976 г. в участковых судах созданы особые отделения по делам семейного права. Основные разбираемые в них дела касают­ся разводов, а также отношений по поводу детей между родителя­ми, расторгнувшими брак. Судья участкового суда рассматривает эти дела единолично.

Вообще для гражданского производства в ФРГ характерна дале­ко идущая специализация. Особые, отделения в судах действуют по делам, возникшим в сфере строительства, сельского хозяйства, со­зданы палаты и сенаты по делам о застройке, судоходству, торго­вые палаты (из судьи и двух заседателей), в земельных судах.

Еще одна специальная область — это так называемая добро­вольная подсудность. Сам термин возник еще в прошлом веке (за­кон 1898 г.) и сегодня не передает содержания данной деятельно­сти судов. Речь идет прежде всего о ведении поземельных книг, торговых регистров, залогах, судебном установлении фактов. Эти дела ведут судьи или их помощники.

Распределение компетенции по уголовным делам между судами общей юрисдикции довольно сложно. В качестве судов первой инс­танции в зависимости от возраста подсудимого и общественной опасности деяния могут выступать восемь судов различного соста­ва — от единоличного судьи до палат, заседающих в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Выбор суда во многих случаях зависит от прокуратуры. Единоличный судья рассматрива­ет дела о преступлениях, наказание за которые не может превы­шать одного года лишения свободы. Дела о преступлениях, за ко­торые может быть назначено наказание до трех лет лишения сво­боды, рассматриваются коллегией из профессионального судьи и двух заседателей. Общее правило формирования уголовного суда можно сформулировать следующим образом: чем сложнее дело, тем больше состав суда и тем больше в нем профессиональных су­дей. В высшей судебной инстанции— федеральной судебной пала­те — дела решают пять профессиональных судей без заседателей.

В особое производство выделены дела о молодежи. Ими занима­ются особые отделения участковых и земельных судов. Лица, со­вершившие проступки и преступления, подпадающие под юрисдик­цию молодежных судов, делятся на две возрастные группы: от 14 до 18 лет и от 18. до 21 года. Судьи должны иметь опыт общения с молодежью; если суд действует с участием двух заседателей, то в качестве одного из них должна выступать женщина; едино­лично судья может принимать решения только о воспитательных мерах относительно правонарушителя.

В отношении высших земельных судов следует особо отметить, что они не являются элементом федеральной структуры; высший земельный суд не есть Верховный суд определенной земли в отли­чие, например, от Верховного суда штата в США. В некоторых землях действует несколько высших земельных судов, например в Баварии их четыре. Всего в ФРГ до объединения страны было 20 таких судов. В области гражданских дел эти суды выступают только как апелляционная инстанция; в области уголовной юрис­дикции они рассматривают некоторые наиболее значительные дела по первой инстанции.

Социальные суды рассматриваются в специальной литературе ФРГ как особый вид административной юстиции, поскольку разре­шают споры, возникающие в сфере применения публичного права и в подавляющем большинстве случаев рассматривают иски граж­дан к государственным учреждениям. С точки зрения защиты со­циальных ценностей они близки к трудовым судам. В 1971 г. соци­альные суды приняли к рассмотрению 133 892 дела, в 1978 r. — 142 385 дел. Правовой основойих деятельности служит Закон о социальных судах, действующий в редакции 23 сентября 1975 г.

Социальные суды рассматривают дела о социальном страхова­нии по закону: о страховании по болезни, пенсионном страховании и страховании от несчастных случаев рабочих и служащих, страхо­вании безработных. Им подведомственны дела о пособиях 5;а де­тей, пенсиях жертвам войны и лицам, пострадавшим во время службы в бундестаге, или родственникам погибших. В последние годы возросло количество исков по поводу пособий учащимся в сфере профессионального образования. Эти же суды рассматривают споры между врачами и больничными кассами. Особый вид дел — разбирательство исков и возмещении ущерба лицам, пострадавшим от насильственных действий.

Административная юрисдикция осуществляется в ФРГ специ­альными административными судами. Первые административные суды в Германии возникли в середине прошлого века в прямой связи с внедрением в государственную практику идеи разделения вла­стей: споры о праве, возникающие в сфере административной дея­тельности, не должны были разрешаться самими административны­ми органами. В Веймарской республике административная юстиция стала обязательной для всех земель, этот принцип был: воспринят и в ФРГ, где административные суды действуют на основе Поло­жения об административных судах I960 г.

В соответствии с § 40 этого Положения компетенция админи­стративных судов распространяется на все споры публично-право­вого характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным орга­нам, но и некоторые споры между административными единицами, например между общинами или городами, а также все споры о правах государственных служащих.

Система административных судов имеет три инстанции: суды первой инстанции, высшие административные суды на уровне земель и Федеральный административный суд (его местонахожде­ние — Берлин). Таким образом, вторая инстанция — это не земельный, как в большинстве других судов, а высший земельный суд. Все эти суды действуют коллегиально, причем в первых двух инстанциях вместе с тремя профессиональными судьями действуют по два заседателя, а Федеральный административный суд состоит из пяти профессиональных судей. Заседатели административных судов избираются на четыре года и не принадлежат к какой-либо определенной профессиональной группе граждан. Суды второй и высшей инстанций могут в отдельных случаях функционировать как суды первой инстанции. Например, Федеральный администра­тивный суд рассматривает споры между Федерацией и землями или между отдельными землями, если они не являются конститу­ционно-правовыми.

Особыми видами административных судов, действующих на ос­нове специальных нормативных актов и в соответствии с вырабо­танными для них процессуальными правилами, являются социаль­ные, финансовые и дисциплинарные суды.

Федеральный конституционный суд занимает особое место в политической системе страны, находясь в одном ряду с другими федеральными органами, такими, как бундестаг, бундесрат, прези­дент или федеральное правительство. В ФРГ последовательно про­ведена идея особого конституционного органа, наблюдающего за соблюдением не только конкретных норм, но и принципов Консти­туции. Согласно ст. 18, 21, 41, 61, 93, 98, 99, 100, 126 Основного закона и § 13 Закона о Федеральном конституционном суде, он призван принимать решения в 18 типовых случаях, касающихся толкования Основного закона и обычного законодательства Феде­рации и земель, полномочий государственных органов, прав граж­дан, положения политических партий и многих других важных правовых проблем.

ФКС состоит из двух сенатов, в каждый из которых входят по восемь судей. Судьи одного из них не могут заседать в другом. Первый сенат занимается преимущественно спорами и конфликта­ми, затрагивающими права граждан, и потому именуются в обихо­де «сенатом основных прав». Второй сенат рассматривает главным образом споры, возникающие между членами Федерации и госу­дарственными органами, и потому часто именуется «государствен­но-правовым сенатом». К его ведению относятся и дела о запрете политических партий.

Большое практическое значение имеют рассматриваемые ФКС споры между Федерацией и землями, между самими землями, а также заинтересованными государственными органами об их ком­петенции в случаях, когда стороны не могут прийти к единому толкованию конституционных положений.

6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

Основополагающим принципом публичного управления в ФРГ является принцип законности этого управления. Принцип законности публичного управ­ления, как подчеркивал Франц Майер, представляет собой выражение принципа разделения властей. Согласно этому принципу законодательная власть устанав­ливает подчиненность управления закону и требует обоснованности законом дей­ствий публичного управления. Принцип законности (или правомерности) управ­ления означает, что любое мероприятие публичного управления, затрагивающее чьи-либо интересы, в том числе и интересы третьих лиц, должно соответствовать существующей системе права, т. е. быть правомерным в материальном смысле и применительно к конституционному строю. Согласно немецкой юридической доктрине всякая деятельность публичного управления ни по своим практическим последствиям, ни каким-либо иным образом не может противоречить сущест­вующему правопорядку. Таким образом, по мнению немецких юристов, отдель­ный индивид защищен от произвола публичной власти. Предполагается, что лю­бой гражданин всегда может заранее знать (или узнать), в каком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу его права и какой характер (позитивный или негативный) примет такое вторжение. Во избежание негативных последствий публичная администрация всякий раз, когда речь идет о юридически существенном вмешательстве, должна обосновывать свои действия нормой права. Конституционный принцип законности, в соответствии с которым обязы­ваются действовать органы администрации ФРГ, сформулирован в абз. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ. Кроме того, для его применения следует руководство­ваться абз. 1 ст. 80, абз. 1 и 19 ст. 28.

Системой органов судебной власти, на которую ложится обеспечение закон­ности в деятельности публичной администрации, являются суды административ­ной юстиции ФРГ. Организация этих судов трехступенчатая. Высшим органом административной юстиции ФРГ является Федеральный административный суд. Суды первой и второй инстанций находятся в компетенции земель. Низовой, пер­вичной инстанцией по рассмотрению административных споров является адми­нистративный суд, судом второй инстанции является Высший административный суд (земельный), который в некоторых землях по традиции называется админист­ративной судебной палатой. Каждая земля имеет только один суд второй инстан­ции, однако в некоторых случаях две земли объединяются и создают совместный суд второй инстанции, как, например, земли Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Сак­сония.

Федеральный административный суд выступает в основном в качестве кас­сационной инстанции и лишь изредка - в качестве первой (в основном при рас­смотрении дел, имеющих принципиальное значение). Основная масса дел рас­сматривается судами второй инстанции, т. е. земельными судами административ­ной юстиции. При этом надо иметь в виду наличие в стране специализированных судов административной юстиции. Например, споры авторов технических реше­ний разрешаются Патентным судом, представляющим Патентное ведомство ФРГ. Споры по поводу издания актов по вопросам социального обеспечения рас­сматриваются судом по делам социального обеспечения. В обоих случаях речь идет о специализированных судах административной юстиции, решения которых обязательны для соответствующих ведомств. Второй и последней инстанцией в этих случаях выступает Федеральный административный суд.

По установленному в ФРГ порядку рассмотрения исков в судах админист­ративной юстиции судебному разбирательству предшествует рассмотрение про­тестов на акты управления, которые оспариваются (как предварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших акты, по жалобам лиц, инте­ресы которых затронуты. Рассмотрение протеста формально преследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с точки зрения законности и целесо­образности. Такой протест может привести к отмене акта полностью или час­тично. Принесение протеста, по общему правилу, приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не допускается изменение акта в худшую сто­рону для лица, принесшего протест.

Иски, рассматриваемые в судах административной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспаривании актов управления (Die Anfechtungsklage), иски об издании акта (Die Verpflichtungsklage), иски об уста­новлении факта издания акта (Die Leistungsklage).

В исках, оспаривающих акт управления (например, правоохранительных органов), истец указывает на дефекты формы или содержания данного акта. Два последних иска на практике имеют меньшее значение. Иски об издании акта представляют собою просьбу (требование) заинтересованного лица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т. е. совершить действие, в котором заинтересован истец (жалобщик). В исках третьего вида перед судеб­ными органами ставится вопрос о признании наличия (позитивный иск о призна­нии) или отсутствия (негативный иск) правоотношения либо об аннулировании акта.

Законодательство современных западных стран идет по линии предоставле­ния исполнительной власти все более широких полномочий в области принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностных лиц. Обосно­ванию этой тенденции служат юридические теории «свободного усмотрения» и «неопределенных правовых понятий».

Свободное усмотрение означает административно-правовые действия, со­вершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполнения поставленной законом цели, т. е. под свободным усмотрением подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определен­ных законом. Таким же образом определяют право свободного усмотрения адми-нистративисты ФРГ, например Беттерман, Феликс, Форстхоф. Очевидно, что теория «свободного усмотрения» предполагает неподконтрольные судебным ор­ганам (т. е. административным и иным судам) действия администрации. Зару­бежные авторы высказывают мысль о неизбежности вмешательства администра­ции, неподконтрольного судебным властям. Это вмешательство, по их мнению, неизбежно в связи с усложнением и интенсификацией социальной жизни и необ­ходимостью в целом ряде случаев быстро принимать решения. Подчеркивая роль немецких юристов в разработке теории «свободного усмотрения», нельзя однако, забывать о том, что этот вопрос поднимался в юридической литературе еще в на­чале XX века.

Свободное усмотрение органов администрации и их должностных лиц, т. е. сфера их деятельности, в границах которой они могут практически произвольно принимать решения, обычно противопоставляется подзаконной деятельности, осуществляя которую, они связаны законодательством. В той области, где орга­нам администрации и их чиновникам предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, лишь в исключительных случаях допускается последующий контроль судов административной юстиции. Так, комментируя п. 3 ст. 20 Кон­ституции ФРГ, устанавливающей связанность исполнительной власти только «законом и правом», западногерманские юристы делают вывод о том, что чинов­ники, осуществляющие свое право на свободное усмотрение, изъяты из под кон­троля суда административной юстиции. Статья 114 Закона об административном судопроизводстве ФРГ от 21 января 1960 г. в качестве общего правила запрещает административным судам отменять или изменять акты, издаваемые органами управления и их чиновниками в порядке права свободного усмотрения. Эти дей­ствия чиновников, как правило, изъяты из-под контроля надзорных инстанций и органов, проверяющих нижестоящие учреждения.

В непосредственной связи с доктриной «свободного усмотрения» стоит тео­рия «неопределенных правовых понятий», получившая в последнее время боль­шое распространение в литературе западноевропейских стран, и в первую оче­редь ФРГ. В 1954 году она была признана на ежегодном совещании Союза прези­дентов административных судов.

Сторонники теории «неопределенных правовых понятий» исходят из того, что в процессе толкования конкретных правовых норм должностные лица ис­пользуют такие понятия, которым законодательство не может дать точного объ­яснения. К их числу относят, например, «общественную необходимость», «целесо­образность», «публичные интересы», «общественную безопасность». Так, в решении Федерального административного суда от 10 марта 1954 года говорится: «Применение понятия «интересы общественного движения» лишено объектив­ного критерия. То, что в отдельных случаях соответствует или противоречит ин­тересам общественного движения, нельзя оценивать заранее в зависимости от ко­личества транспортных средств, численности людского персонала и экономиче­ской структуры района. Таким образом, эти действия зависят от усмотрения ад­министрации». Неопределенные правовые понятия в силу самой своей сущно­сти («неопределенности») допускают принятие органами администрации раз­личных решений с условием, что они должны быть направлены на достижение цели, поставленной законом. Тем самым признание наличия неопределенных по­нятий позволяет значительно расширить сферу свободного усмотрения, чем в первую очередь и объясняется интерес, проявляемый к этой теории западными юристами. Для оправдания права принимать решения на основе субъективного мнения западные авторы нередко ссылаются на различия в воспитании, образо­вании, жизненном опыте чиновников органов управления как факторы, влекущие различный подход к одним и тем же явлениям. Эти факторы, по их мнению, де­лают невозможным единообразное применение того или иного правила различ­ными должностными лицами. «Право свободного усмотрения», очень часто опи­рающееся на «неопределенные правовые понятия», нередко используется орга­нами управления при применении административно-медицинских, санитарных, технических, финансовых и других мер принуждения.

Контролируя деятельность исполнительной власти, суды административной юстиции ФРГ рассматривают жалобы на акты органов управления и выносят решения о действительности этих актов. Фикция всеохватывающего контроля за исполнительной властью заставляет западноевропейских авторов широко толко­вать понятие актов, могущих быть оспоренными в суде. Между тем анализ ком­петенции судов административной юстиции показывает, что судебный контроль не распространяется на дискреционные полномочия исполнительной власти, т. е. именно на ту область деятельности, где нарушения субъективных прав встреча­ются наиболее часто. Германские юристы считают, что судебному контролю под­лежат как акты, регулирующие конкретные отношения, так и акты, носящие об­щенормативный характер, хотя в отношении последних и делается оговорка о том, что они должны точно очерчивать круг адресатов. Судебная практика ФРГ приравнивает к актам управления угрозы полицейских органов применить меры принуждения, но объектом оспаривания в этом случае будут не сами угрозы, а меры, принимаемые для приведения их в действие. В литературе ставится даже вопрос о возможности отнесения к актам управления дорожных знаков (например, светофоров, сигналов чиновников дорожной полиции и т. д.). В тоже время из сферы контроля административной юстиции ФРГ помимо законов ис­ключены акты правительства. Юридическая природа этих актов и возможность их оспаривания «является наиболее сложным вопросом в административном праве». Судебные органы вправе признать лишь необязательность распоряжений, основанных на общенормативных правительственных актах, но только не сам правительственный акт.

Германский юрист К. Уле подразделяет деятельность административной власти на два вида: ту, которая «связана законом» и потом подлежит оценке су­дов с точки зрения ее соответствия нормативным актам, и ту, которая осуществ­ляется в порядке свободного усмотрения. Последняя не подконтрольна судам ад­министративной юстиции кроме случаев, когда орган управления переступает границы предоставленного ему права на свободное усмотрение. Согласно этой теории, нашедшей отражение в германской практике, суды административной юстиции вправе лишь оценивать целесообразность использования органом управления предоставленных ему прав.

7. Заключение

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и нам ускорить этот процесс.

8. Литература

1.Ильинский И.П. Система органов власти и управления. Учебное пособие. - М., 1977г.

2.Местное самоуправление в Германии (Германский Фонд международного правового сотрудничества). - М., 1996г.

3.Тимофеев Я.С. Коммунальное право ФРГ. - М., 1982г.

4.Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. - М., 1988г.

5.Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран. - М., «Спарк» 1996г.

6.Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах. – М.,1994г.