По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, "законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала". По мнению Н.И. Лазаревского, это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов.2

Российская избирательная система была постепенно сформирована 23 нормативно-правовыми актами. Основные ее черты были заложены Положением о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года. Затем отдельные положения были уточнены в высочайше утвержденных 18 сентября 1905 года Правилах о применении и приведении в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах.

Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года "Об усовершенствовании государственного порядка" заложил идею частичного изменения содержания избирательного процесса, которая была реализована в именном высочайшем указе Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 года "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу".3

Однако этими актами был установлен порядок выборов лишь для центральной России. Что же касается окраин империи, то на них Положение о выборах распространялось особыми актами.4

С формальной точки зрения перечисленные акты были изданы в нарушение установленного порядка. Еще Манифестом от 1 января 1810 года "Об образовании Государственного совета" устанавливалось, что "все Законы, Уставы и Учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Державной Власти поступают к предназначенному им совершению".5

Однако ни один из названных актов не был представлен в Государственный совет.

Дальнейшее формирование избирательного законодательства также шло в нарушение порядка, установленного Манифестом от 17 октября 1905 года, которым вводилось незыблемое правило, гласящее: "Никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы". Тем не менее, ни в первую, ни во вторую Государственную думу ни одного законопроекта, касающегося их избрания, внесено не было.

Более того, законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений в процедурные моменты формирования и роспуска Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года "Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы" устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора1. С учетом этого обстоятельства Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года "О роспуске Государственной думы и о времени созыва новой думы", который в советской исторической литературе отождествляется с государственным переворотом, можно считать легитимным.

Учитывая, что все перечисленные выше акты получили высочайшее утверждение со стороны императора, их можно отнести к числу актов высшей юридической силы, по значимости равной закону. При этом следует отметить, что наряду с ними избирательное законодательство Российской империи включало в свой состав значительное число подзаконных актов, исходивших из так называемого Особого делопроизводства по выборам в Государственную думу, образованного в составе Министерства внутренних дел. Разработанные им акты вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора.

Тем не менее опыт первых общегосударственных выборов первого в истории России представительного органа государственной власти наложил печать на формирование всей избирательной системы в последующие годы.

5.2. Выборы депутатов Учредительного собрания.

Как известно, после отречения императора Николая II от престола власть в России перешла в руки Временного правительства. Уже в одном из первых актов - Декларации о составе и задачах Временного правительства от 3 марта 1917 года - был сформулированы следующие цели: немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого голосования Учредительного собрания; выборы в органы местного самоуправления на тех же началах; устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правилами, предоставленными всем остальным гражданам.1

Таким образом, этим актом Временного правительства были заложены основы новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи.

Цель созыва Учредительного собрания 1918 года состояла в утверждении конституционных основ нового политического и государственного устройства, выработанных Временным правительством. Достижению этой цели и были подчинены выборы, проведенные на основании Положения о выборах в Учредительное собрание от 11 сентября 1917 года.2

Статья 1 Положения впервые в истории России закрепляла наиболее демократичные принципы участия населения в избрании членов Учредительного собрания: выборы были всеобщими, без различия пола, равными и прямыми при тайном голосовании и с применением начал пропорционального представительства. Избирательным правом обладали исключительно граждане России. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет (ст. 3). Допускалось снижение возрастного ценза в отношении военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего досрочного призыва. В соответствии с общемировой практикой в выборах не участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой (ст. 4).

Наряду с этим устанавливался довольно обширный перечень лиц, лишенных права участия в выборах (ст. 5). К ним относились "присужденные вступившим в силу судебным приговором к каторжным работам до истечения 10 лет после отбытия наказания; к ссылке на поселение, к отдаче в исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости, с лишением или ограничением прав состояния - до истечения пяти лет после отбытия наказания; осужденные за кражу (за исключением наказания, налагаемого мировыми судьями), мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества и иные имущественные преступления - до истечения трех лет после отбытия наказания; несостоятельные должники, признанные злонамеренными банкротами, - до истечения трех лет со дня признания таковыми; военнослужащие, признанные виновными в совершении воинских преступлений, - до истечения трех лет с момента отбытия наказания". Однако в том случае, если в отношении военнослужащего отбытие наказания было отсрочено до окончания войны, право на участие в выборах за ним сохранялось.

Члены царствовавшего в России Дома Романовых не имели ни активного, ни пассивного избирательного права.

Примечательно, что, как и в царской России, несмотря на формальное провозглашение Временным правительством различного рода гражданских свобод, Положение о выборах не признавало принцип презумпции невиновности. Поэтому те из обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применялось содержание под стражей, оказывались лишенными избирательных прав.