Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.[11]

Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь следует остановиться на том, какое оформление он получил в государственно-правовой системе России.

2.2. Законодательное регулирование института омбудсмана в РФ:

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Был разработан проект закона "О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации", в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана.

Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина. Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2).

Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью.

Рассмотрим функции управомоченного, порядок назначения его на должность, те полномочия, которыми он обладает, правовые механизмы и средства воздействия, которые он может использовать для воздействия на подконтрольных субъектов, в том числе на государственных служащих (включая должностных лиц), нарушивших права граждан.

2.3. Омбудсман в Санкт-Петербурге

При подготовке Санкт-Петербургского закона «Об уполномоченном по правам человека В Санкт-Петербурге» в Законодательном собрании рассматривались два законопроекта: проект официально представленный депутатами Е.Истоминым и Л. Романковым и законопроект под общей редакцией Б.Вишневского, написанный при поддержке российских и шведских экспертов, представлявший собой попытку создать правовую базу для независимого и более "сильного" омбудсмана. Проект Б.Вишневского предлагался в качестве "модельного" закона, применение которого возможно после внесения изменений в ряд федеральных законов. Впрочем, практика работы регионального омбудсмана, в любом случае, потребует изменений федерального законодательства (Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном о правах человекав РФ", кодексы об административных правонарушениях, гражданский процессуальный и т.п.) 17 декабря 1997 г. первый проект стал официальным законом Санкт- Петербурга. Положение с правами граждан в Санкт-Петербурге В 1950-1980 гг. общественность города предпринимала попытки (удачные и неудачные) реализовать свои права на свободу слова и печати, проведение собраний и митингов, создание независимых ассоциаций. Шла борьба за право свободно исповедовать религию, за право на эмиграцию. Иногда эти права осуществлялись явочным порядком, открыто, иногда нелегально, в обход антидемократических норм советского государства. Следует отметить, что борьба за цели и ценности, заявленные в Декларации Прав Человека, часто велась, особенно в 1950 - нач.60-х гг., без опоры на текст Декларации, без использования его в качестве инструмента. Этот текст был малодоступен, большинство советских граждан даже не знало о его существовании. В Санкт-Петербурге предпринимались попытки введения института Уполномоченного по правам человека. Так, впервые, распоряжением мэра Санкт-Петербурга N 1229-р от 2 декабря 1994 года была учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, утверждено Положение об Уполномоченном и предполагалось преобразовать Комитет по обращениям и жалобам в Агентство по правам человека. В соответствии с Положением Уполномоченный по правам человека назначался мэром Санкт-Петербурга по согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге и должен был утверждаться Городским Собранием. Данное распоряжение мэра реализовано не было и утратило силу на основании распоряжения мэра 322-р от 16 апреля 199б года, которым было утверждено новое Положение об Уполномоченном, которым предусматривается что Уполномоченный назначается мзром Санкт-Петербурга единолично. Никакими дополнительными правами Уполномоченный не был наделен. Однако, сами Уполномоченные по правам человека были - сначала Косарева В.Н., а затем Истомина Е.П. Распоряжением N 209-р от 14 марта 1997 года образована Комиссия по правам человека в Санкт-Петербурге, которая в соответствии с утвержденным Положением является совещательным и консультативным органом при губернаторе Санкт-Петербурга (председатель Комиссии Чулаки М.М.).