Вот почему вопросы образования и деятельности органов ЗАГС все- таки следует рассматривать в системе гражданского законодательства.

Хотя п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» закрепляет за субъектами Российской Федерации самостоятельность в образовании органов ЗАГС, однако, там же определяется правовая основа такого образования- указанный Федерального закона, а точнее- абзац 2 ст. 1 Федерального закона, который установил, что органы, производящие государственную регистрацию актов гражданского состояния определяются Федеральным законом. Положения ст. 1 Федерального закона составляют предмет его правового регулирования, т.е. сферу общественных отношений, которые подвергаются воздействию норм права и это подчеркивает ее приоритет перед иными статьями закона. Кроме того, пункт 1 ст. 4 Федерального закона содержит диспозицию, делающую более ясной содержание абз. 2 ст. 1 Федерального закона, из которой следует, что органы ЗАГС должны образовывать именно органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а не органы местного самоуправления. На это указывает также п. 4 ст. 47 Гражданский кодекс Российской Федерации.

Что касается самостоятельности субъектов Российской Федерации в образовании органов ЗАГС, то ее, по-видимому, следует понимать как самостоятельную, на основе конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации, организацию ЗАГСов применительно к административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации, схеме управления территорией, структуре государственной власти субъекта.

Вопрос о том, что считать деятельностью органов ЗАГС также нуждается в разъяснении.

Что следует понимать под «деятельностью», вопросы которой решаются субъектами Российской Федерации:

-деятельность по материально- техническому, финансовому и организационному обеспечению органов ЗАГС;

или

-деятельность по производству государственной регистрации актов гражданского состояния?

Если считать под «деятельностью» второе толкование, то пункт 4 ст. 47 Гражданского кодекса Российской Федерации определил, что порядок регистрации, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, порядок хранения актовых книг определяются законом об актах гражданского состояния. Иначе говоря, государственная регистрация актов гражданского состояния должна производиться строго в соответствии с установленным Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» порядком. В чем же тогда будет заключаться самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах деятельности органов ЗАГС, если степень свободы ограничена строгими рамками федерального закона? Самостоятельность можно предположить как решение вопросов деятельности органов ЗАГС в виде включения данных органов в структуру органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, руководство в деятельности федеральным законодательством, освобождение от выполнения не свойственных им функций. Подтверждением служит п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», где указывается, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством Российской Федерации, осуществляет не контроль, не управление, а только координацию деятельности органов ЗАГС.

Поэтому, признав под вопросом «деятельности» органов ЗАГС, деятельность по регистрации актов гражданского состояния, установленную Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об актах гражданского состояния», следует отдавать отчет в том, что, в таком случае, указанный вопрос является вопросом гражданского законодательства, относится к предмету ведения Российской Федерации и может быть передан органам местного самоуправления только федеральным законом.

Вот почему логично согласиться с первым пониманием и наделять органы местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации только полномочиями по материально-техническому, организационному и финансовому обеспечению государственных органов ЗАГС.

Поскольку вопрос организации органов ЗАГС является частным вопросом гражданского законодательства и передан Российской Федерацией для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, то это не предполагает возможности его последующей передачи органам местного самоуправления. Данный случай не является исключительным. Можно сослаться на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», также входящий в отрасль гражданского законодательства, ст. 6 которого закрепила за субъектами Российской Федерации единственное правомочие- определение лицензирующих органов субъектов Российской Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах не содержится положений, устанавливающих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части установления не предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, следует признать, что регистрация актов гражданского состояния относится к предмету правового регулирования гражданского законодательства Российской Федерации, являясь составной частью предмета ведения Российской Федерации, закрепленного ст. 71 Конституции Российской Федерации и следовательно не подлежит законодательному регулированию субъектов Российской Федерации. На этом же основании органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять в рассматриваемой сфере отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления.

Невозможность передачи полномочий связана, помимо прочего, с государственной природой органов регистрации актов гражданского состояния и выполняемых ими функций. Функции по регистрации актов гражданского состояния не связаны с решением вопросов местного значения. Выполнение этих функций по сути, противоречит правовой природе местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с общими принципами организации органов государственной власти. Не могут быть приняты законы, нарушающие целостность единства системы государственной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает разделение государственной власти в Российской Федерации. Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации в равной степени распространяются на принципы организации системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Т.е., принимая во внимание вышесказанное, органы ЗАГС на территории субъектов Российской Федерации, сообразуясь с Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указом президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, должны образовываться актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входить в их структуру. Иное невозможно, т.к. органы ЗАГС согласно Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» осуществляют свою деятельность от имени государства, а также используют бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации.