Характерна следующая запись в бумагах императрицы, позднее воплощенная в одном из указов: «Всякий помещик знает свою отмеженную границу – земля, лес и всё угодье его. Мужик его же и все, что сей нажил и выработал, его же ».

Не смотря на то, что многие проекты Екатерина не смогла воплотить в жизнь, т.к. они не нашли широкой общественной поддержки, тем не менее она создала предпосылки для дальнейшего реформирования отношений между землевладельцами и крестьянами, что и произошло при Александре I.

Административная реформа.

Учреждения для управления губерний.

Екатерина не питала иллюзий по поводу исполнения изданных ею законопроектов. Она решила укрепить «властную вертикаль». Это её желание в совокупности с давно назревшими проблемами в управлении породило главное событие 1775 года по­явление на свет одного из важнейших законода­тельных актов Екатерины II — «Учреждения для управления губерний». Само знакомство с этим обширным документом объемом более полуторас­та печатных страниц убеждает, что готовя его, им­ператрица проделала поистине гигантский труд. Об этом свидетельствуют и многочисленные чер­новики, сохранившиеся в ее архиве. Как едино­душно утверждают историки русского права, «Уч­реждения» были новым словом в законодательной практике России: документ отличался простым и ясным языком, без сложных иностранных терми­нов и при этом детальной разработкой норм го­сударственного, административного, финансово­го, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской реформе 1775 года система мест­ного управления просуществовала до реформ 1860-х годов, а введенное ею административно-территориальное деление — вплоть до Октябрь­ской революции.

За основу деления страны на губернии Екате­рина взяла территории с населением в 300—400 тысяч человек, причем никакие национальные, исторические или экономические особенности во внимание не принимались. Зато так было гораздо удобнее осуществлять управление страной из центра. Исполнительную власть в губернии воз­главлял губернатор или генерал-губернатор, при котором создавалось губернское правление. Гу­бернии членились на уезды с населением в 20— 30 тысяч человек. Власть в уезде возглавлял го­родничий. Для управления городами учреждался губернский магистрат, а в самих городах — горо­довые магистраты.

Губернская реформа 1775 года стала важным этапом по окончательному превращению России в унитарное государство путем введения едино­образной системы управления на всей территории империи. Новые земли, которые впоследствии присоединялись к империи, сразу же получали органы управления в соответствии с «Учрежде­ниями». И хотя позднее, при Павле I и Александ­ре I некоторые национальные окраины вновь об­рели отдельные традиционные институты власти, характер государства в целом это изменить уже не могло. Важность же унификации управления состояла прежде всего в том, что громоздкая кон­струкция, которую представляла собой многона­циональная, обширная по территории, с разно­образными климатическими, экономическими и культурными условиями Российская империя, становилась необычайно устойчивой.

Введение «Учреждений» означало и судебную реформу. Еще Петр I попытался создать самосто­ятельную судебную власть, то есть судебные уч­реждения, отделенные от органов исполнитель­ной власти. Однако после его смерти содержание самостоятельных судов показалось новым прави­телям затеей слишком дорогой, и право суда воз­вратили местным администраторам. Перечисляя «болячки» страны, обнаруженные в первые годы своего правления, Екатерина отмечала и то, что «та же места, коя решит дело, оная и исполняет». Хорошо знакомая с идеей Монтескье о разделении властей, императрица установила новую систему судебных органов. Правда, не до конца независимых: губернатору вменялось в обя­занность бороться с судебной волокитой.

Как уже ясно из вышесказанного, «Учрежде­ния» 1775 года были многоцелевым и многоас­пектным документом. Коснулись они и еще одно­го важного для того времени вопроса. Уже в Уло­женной комиссии дворяне выступали с требова­нием передать в их руки управление на местах, и теперь императрица решила пойти им навстре­чу. Согласно «Учреждениям», целый ряд долж­ностей местной администрации — заседатели судов разных ступеней, в том числе совестного, уездные судьи, земские капитан-исправники и др. — замещались выборными из местных дворян. Казалось, что таким образом дворяне станут, с одной стороны, хозяевами в своих губерниях, а с другой — вышедшие после 1762 года в отставку помещики смогут получать дополнительные сред­ства к существованию, почти не выезжая из своих имений. Но Екатерина не забывала и об интересах страны. Фактически так удавалось вернуть дворян на государственную службу и заполнить много­численные административные должности, кото­рые в ином случае рисковали остаться вакантны­ми. При этом дворянская сословная организация как бы становилась частью государственного ап­парата, поскольку все дворянские должности, включая предводителя дворянства, соотносились с Табелем о рангах и получали определенный классный чин.

Екатерина понимала, что только издать новый закон мало, и, как могла, зорко следила за судьбой своего детища. «Князь Александр Алексеевич! — пишет она Вяземскому в ноябре 1775 года. — Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената . о чинах, помещаемых в па­латы судные Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в делах ею родов, к коим они определяются. . Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искусней­шие из членов Юстиц - и Вотчинной коллегии, с коих Сенат лучше знать может. И ради сего еще раз я хочу повторить вам мое желание, чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхнего земского суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но конечно такие, что уже на деле в своих способностях испытаны . должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих, а не людей, что в делах новы и упраж­нялись во всю жизнь в иных званиях».

Одним из важнейших последствий введения «Учреждений» было значительное увеличение армии чиновников, которые все больше превра­щались в самостоятельную и грозную политичес­кую силу. Укрепление аппарата управления, а сле­довательно, бюрократизация страны соответство­вала представлению о том, каким должно быть регулярное государство. Но его конструкция ос­тавалась еще далеко не завершенной. В 1782 году появился ее новый важный элемент — «Устав бла­гочиния», еще один плод увлечения императрицы законотворчеством.

Если согласно «Учреждениям», страна была разбита на губернии, губернии — на уезды, и в каждом посажено по доброй дюжине разных на­чальников, то теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а те — на кварталы. В каждой городской части — по 200— 700 дворов и частный пристав, в каждом квар­тале — 50—100 дворов и квартальный надзиратель с квартальным поручиком. Над всеми ними воз­вышается городская управа благочиния, где засе­дают городничий, два пристава и два ратмана. Управа имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок», к чему относятся контроль за торговлей, поимка беглых, починка дорог, улиц и мостов, борьба с азартны­ми играми, строительство бань, разгон не разре­шенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний».