При подобных условиях Екатерина, понятно, не могла сразу выработать определенную программу правительственной деятельности. Ей предстоял тяжелый труд сладить с окружающей средой, примениться к ней и овладеть ею, присмотреться к делам и главным потребностям управления, выбрать помощников и узнать ближе способности окружающих ее лиц. Понятно, как мало могли помочь ей в этом деле принципы ее отвлеченной философии, но, понятно, как много помогли ей природные способности, наблюдательность, практичность и та степень умственного развития, какой она владела вследствие широкого образования и привычки к отвлеченному философскому мышлению. Упорно трудясь, Екатерина провела первые годы своего царствования в том, что знакомилась с Россией и с положением дел, подбирала советников и укрепляла свое личное положение во власти.

Тем положением дел, какое она застала, вступая на престол, она не могла быть довольна. Главная забота правительства — финансы — были далеко не блестящи. Сенат не знал точно цифры доходов и расходов, от военных расходов происходили дефициты, войска не получали жалованья, а беспорядки финансового управления страшно запутывали и без того плохие дела. Знакомясь с этими неприятностями в Сенате, Екатерина получала понятие о самом Сенате и с иронией относилась к его деятельности. По ее мнению, Сенат и все прочие учреждения вышли из своих оснований; Сенат присвоил себе слишком много власти и подавил всякую самостоятельность подчиненных ему учреждений. Напротив, Екатерина в известном своем манифесте 6 июля 1762 г. (в котором она объяснила мотивы переворота) желала, чтобы "каждое государственное место имело свои законы и пределы". Поэтому она постаралась устранить неправильности в положении Сената и дефекты в его деятельности и мало-помалу свела его на степень центрального административно-судебного учреждения, воспретив ему законодательную деятельность. Это было сделано ею очень осторожно: для скорейшего производства дел она разделила Сенат на 6 департаментов, как это было при Анне, придав каждому из них специальный характер (1763 г.); с Сенатом стала сноситься через генерал-прокурора А. А. Вяземского и дала ему секретную инструкцию не поощрять Сената на законодательную функцию; наконец, повела все свои важнейшие мероприятия помимо Сената своею личной инициативой и авторитетом. В результате была существенная перемена в центре управления: умаление Сената и усиление единоличных властей, стоявших во главе отдельных ведомств. И все это достигнуто исподволь, без шума, крайне осторожно.

Обеспечивая свою самостоятельность от неудобных старых порядков управления, Екатерина с помощью того же Сената деятельно занималась делами: искала средств поправить финансовое положение, решала текущие дела управления, присматривалась к состоянию сословий, озабочена была делом составления законодательного кодекса. Во всем этом не было еще видно определенной системы; императрица просто отвечала на потребности минуты и изучала положение дел. Волновались крестьяне, смущенные слухом освобождения от помещиков, — Екатерина занималась крестьянским вопросом. Волнения достигали больших размеров, против крестьян употреблялись пушки, помещики просили защиты от крестьянских насилий, — Екатерина, принимая ряд мер для водворения порядка, заявляла: "Намерены мы помещиков при их мнениях и владениях ненарушимо сохранять, а крестьян в должном им повиновении содержать". Рядом с этим делом шло другое: грамота Петра III о дворянстве вызвала некоторые недоумения недостатками своей редакции и сильное движение дворян из службы, — Екатерина, приостановив ее действие, в 1763 г. учредила комиссию для ее пересмотра. Однако эта комиссия не пришла ни к чему, и дело затянулось до 1785 г. Изучая положение дел, Екатерина увидела необходимость составить законодательный кодекс. Уложение царя Алексея устарело; уже Петр Великий заботился о новом кодексе, но безуспешно: законодательные комиссии, бывшие при нем, не выработали ничего. Почти все преемники Петра были заняты мыслью составить кодекс; при императрице Анне, в 1730 г., и при императрице Елизавете, в 1761 г., требовались даже депутаты от сословий для участия в законодательных работах. Но трудное дело кодификации не удавалось. Екатерина II серьезно остановилась на мысли обработать русское законодательство в стройную систему.

Изучая положение дел, Екатерина желала познакомиться и с самой Россией. Она предприняла ряд поездок по государству: в 1763 г. ездила из Москвы в Ростов и Ярославль, в 1764 г. — в Остзейский край, в 1767 г. проехала по Волге до Симбирска. "После Петра Великого, — говорит Соловьев, — Екатерина была первая государыня, которая предпринимала путешествия по России с правительственными целями" (XXVI, 8).

Так прошли первые пять лет внутреннего правления молодой государыни. Она привыкла к своей обстановке, присмотрелась к делам, выработала практические приемы деятельности, подобрала желаемый круг помощников. Положение ее окрепло, и ей не грозили никакие опасности. Хотя в эти пять лет не обнаружилось никаких широких мероприятий, Екатерина, однако, уже строила широкие планы реформаторской деятельности.

Законодательная деятельность Екатерины II.

Наказ и Комиссия 1767—1768 гг. С самого начала екатерининского царствования, как мы уже видели, Екатерина выразила желание привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные "пределы и законы". Исполнение этой мысли явилось только в осторожном преобразовании Сената. Сама Екатерина пока не шла далее. Но пошел далее виднейший ее советник Н. И. Панин, который был одним из умнейших людей той поры и которого по уму можно поставить рядом с самой Екатериной или, позднее, со Сперанским; он только не умел быстро передавать в практику то, что задумал, ибо был по природе медлителен и малоподвижен. Панин подал императрице обстоятельно мотивированный проект учреждений императорского совета (1762 г.); доказывая с едкой иронией несовершенства прежнего управления, допускавшего широкое влияние фаворитизма на дела, Панин настаивал на учреждении "верховного места", совета из немногих лиц с законодательным характером деятельности. Это законодательное "верховное место", стоя у верховной власти в качестве ее ближайшего помощника, одно было бы в состоянии, по словам Панина, "оградить самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оныя", т. е. временщиков. Совет при императрице, в то же время, был бы лучшим средством против беспорядка и произвола в управлении. Так Панин отвечал на заявленное Екатериной намерение внести в управление законность и порядок. Но он предлагал старое средство: в России существовали "верховные места" (Верховный тайный совет и Кабинет), которые, однако, не предохраняли от фаворитов и не охраняли законности. С другой стороны, "верховное место", усвоив законодательную функцию, стесняло бы верховную власть, для защиты которой предназначал его Панин. Современники заметили недостатки и даже неискренность проекта Панина. Когда Екатерина, подписав было поданный ей проект, стала затем колебаться, и собрала мнения государственных людей о проекте, то не увидела большого сочувствия к нему. Ей даже высказали (Вильбуа), что Панин "тонким образом склоняется более к аристократическому правлению; обязательный и государственным законом установленный императорский совет и влиятельные его члены могут с течением времени подняться до значения соправителей". Таким образом Екатерине указали, что крупная административная реформа, на которую она было согласилась, может превратить Россию из самодержавной монархии в монархию, управляемую олигархическим советом чиновной аристократии. Понятно, что Екатерина не могла утвердить такого проекта, и Панин, думавший пересадить в Россию знакомые ему формы шведского управления, потерпел неудачу.