К весне 1725 г. были выбраны и земские комиссары. Выборы их предусматривались уже в инструкциях реви­зорам, но непосредственное распоряжение появилось 14 мая 1723 г. В нем указывалось, что к октябрю в каж­дом уезде должно съехаться шляхетство и выбрать «из лучших людей, которые б могли чистую отповедь в сборе своего года дать». 18 ноября ревизоры вновь подтвер­дили, «чтоб . в выборе в земские комиссары дворян при­нуждали, дабы конечно к 724-му году ко вступлению в по­душный збор оные учреждены были». Одновременно в указе 18 ноября отмечалось, что в тех уездах, где нет дворян, населению выбрать комиссаров из своей среды, «кому они между себя верят».

Попытка разместить более чем 100-тысячную регуляр­ную армию на «вечных квартирах» предпринималась в России впервые и не могла не вызвать массы проблем практического порядка. Поэтому Петр и его помощники приложили немало усилий для написания таких инструк­ций, которые, став руководящими документами в деятель­ности военных и гражданских администраторов, могли бы охватить наиболее важные вопросы содержания армии. Среди таких документов, написанных в течение 1723— 1724 гг., выделяются три важнейших — Плакат, Инструк­ция полковнику и Инструкция земскому комиссару.

Подготовка этих документов началась летом 1723 г. в Военной и Камер-коллегии. Осенью в разработку этих документов включился и сам царь. Повторное слушание инструкций и Плаката пришлось на весну 1724 г., а окон­чательно документы были подписаны Петром 6 ноября 1724г.

Все три документа взаимосвязаны и хорошо дополняют друг друга. В этом можно усмотреть замысел их состави­телей. В Инструкции земскому комиссару (п. 10) после изложения основных принципов его деятельности мы чи­таем: «В прочем должен ты поступать во всем так, как в данной инструкции полковнику и офицерам изображено и по . Плакату во всем непременно, чего ради сообща­ются тебе с той и Инструкции, и Плаката копии[7]».

Вместе с тем каждому документу присущи свои особенно­сти. В Инструкции полковнику подробно рассматриваются разнообразные вопросы содержания полка на средства, по­лучаемые с крестьян. Регламентации сборов с них посвя­щена Инструкция земскому комиссару. Плакат же явля­ется указом, изданным для «народного известия». С его помощью власти хотели ознакомить широкие слои населе­ния с принципами новой податной системы и предотвра­тить тем самым возможные злоупотребления, проистекаю­щие, как тогда полагали, от незнания законов. Не слу­чайно в ноябре 1723 г. Сенат постановил: «Когда состоитца расположение полков на души, тогда публиковать печатными указами и роздать те указы по приходом, чтоб им зборы свои платить в урочныя сроки и больше того ничего б им не платить»[8].

В январе 1724 г. Сенат (по инициативе Петра) установил размеры выплаты за отработки сверх подушной по­дати. Этот указ без существенных изменений вошел в Плакат.

Особое место занял вопрос о натуральных повинностях крестьян. В конце Северной войны правительство предприняло ряд мер по реорганизации существовавшей системы снабжения армии провиантом (создание постоян­ных магазинов складов, образование института провиант­мейстеров и т. д.). Все это позволило правительству в 1723 г. декларировать отмену всех провиантских поста­вок и выплат, Однако намеченные мероприятия по обес­печению армии провиантом и фуражом через систему ма­газинов к началу сбора подушной подати осуществлены не были.

Централизованно армия снабжалась лишь во время по­ходов. В этом случае провиантские деньги поступали из полков к генерал-провиантмейстеру. Но и тогда населе­ние не избегало провиантской повинности. Плакат уза­конил практику изъятия продовольствия и фуража (правда, с уплатой стоимости по местным ценам) с «ближ­них жителей»[9].

Помимо подводной, отработочной и натуральной по­винностей на плечи крестьянства легла хотя и временная, но весьма обременительная строительная повинность.

Первоначально предусматри­вался комбинированный принцип размещения армии. По желанию населения (прежде всего помещиков) оно могло либо строить слободы для солдат, либо содержать их в своих домах. Перспектива быть вовлеченными в новую и довольно тягостную повинность не вызывала энтузиазма не только у крестьян, но и у помещиков. В 1721 г. с упорным нежеланием помещиков размещать полки столкнулся в Новгородской провинции М. Я. Волков. Лишь после грозного окрика из Петербурга новгородские дворяне подчинились Волкову.

Вместе с выборными от дворянства Волков объехал Новгородский, а также часть Старорусского уезда и опре­делил места для строительства слобод из расчета: одно капральство на «квартире», состоящей из 14—15 изб. Всего на два размещенных в Новгородском уезде полка предстояло соорудить 1281 избу строго установленного об­разца.

Строительство слобод являлось весьма тягостной повин­ностью. Предстояло только срубить и вывезти из леса не один десяток тысяч бревен. Летом 1722 г. дворяне в своей челобитной сообщали, что вывезена лишь часть необходи­мого леса, но и это составляло более 32 тыс. бревен. За­готовкой леса повинности населения не ограничивались. В 1723 г. новгородские помещики писали в Сенат, что подрядчики берут на постройку избы по 25—30 руб., т. е. не менее 22 тыс. руб., или около 1.35 руб. с души м. п. Кроме того, населению предстояло выкупить земли под слободы, за которые владельцы «просят денег великих»[10].

К весне 1724 г. выяснилось, что большинство помещи­ков не хочет строить слободы, а готово разместить солдат по деревням. Это не устраивало царя. Если в 1722— 1723 гг. Петр не возражал против комбинированного рас­селения армии (по слободам и дворам), то теперь он резко изменил свое мнение, опасаясь за сохранение бое­способности армии. В Плакат (ч. I. п. 19) было внесено положение, разрешавшее населению содержать солдат, но лишь временно. В течение двух лет слободы должны были быть построены для всех полков с тем, чтобы в 1726 г. солдаты уже не стояли на крестьянских дворах.

Возведение слобод возлагалось на тяглое население. Лишь там, где полки находились на зимних квартирах постоянно, слободы строились силами солдат, но и тогда все расходы на заготовку материалов и покупку земель должны были оплачиваться населением.

Сбор подушной подати поручался земскому комис­сару. Пункты Плаката и Инструкции земскому комис­сару не вносили ничего принципиально нового в те поло­жения указа 26 ноября 1718 г. и инструкции Волкову и Чернышеву, в которых шла речь о земских комиссарах. Эти положения сводились к следующему. Земский комис­сар выбирался из дворян сроком на год на общем собра­нии дворян каждого военно-административного округа (дистрикта), на территории которого располагался полк. «Выбор» — документ об избрании — подписывался всеми участвовавшими в собрании помещиками и сдавался на хранение полковнику. По окончании срока работы комис­сар отчитывался на перевыборном собрании дворян, кото­рые давали оценку его работе и за совершенные в течение года проступки могли оштрафовать его или передать в ве­дение надворного суда и местной администрации. В том случае, если дворянское собрание было удовлетворено дея­тельностью комиссара, оно могло переизбрать его на но­вый срок.