Усилия Петра развить и улучшить интеллектуальный и культурный климат России, таким образом, только ограничили успех. Они достигли только крошечной доли населения. Их успех только расширил разрыв между образованным высокопоставленным меньшинством и массой населения, которое было совсем не затронуто этими новыми веяниями. Снобизм расширил этот разрыв еще больше. К более поздним годам правления Петра в высших слоях общества появилась тенденция, ставшая более заметной в последующих десятилетиях, использовать множество иностранных слов и фраз в речи как признак просвещенности и современности. Русский в такой ситуации казался языком крестьян и ремесленников. Это отразило разделение, которое пошло намного глубже. Все больше офицеров или должностных лиц, получивших образование в одной из новых школ и имевших некоторый контакт с новыми и иностранными идеями, имели доступ к интеллектуальному миру, закрытому для крестьян и ремесленников, чьи горизонты остались такими, какими они были в течение столетий. В течение долгого времени после господства Петра большинство членов русского правящего класса, воспитанных в основном кормилицами-крестьянками, разделяя популярные набожность и суеверия и в течение лет своего становления находясь в близком контакте с крестьянской жизнью, продолжали знать и понимать культуру масс. Однако интеллектуальный мир, который символизирует С.-Петербург, был уже очень отдален от того, в котором все еще жило большинство русских. Православное благочестие и огромный вес религиозной традиции, совершенно отдаленные от материальных трудностей, недостатка денег и образованных преподавателей, не предусматривали никакого преобразования российской интеллектуальной жизни в то время. Рядом с новой элитой, в основном с техническим или профессиональным образованием, там все еще жили массы, чье воображение лелеялось в неприкосновенности, представление о мире формировалось церковными церемониями и богослужениями, дополненными богатым набором традиционных народных сказок. Даже среди образованных было еще слишком рано надеяться на большой творческий потенциал, использующий воображение.

Всю свою жизнь Петр надеялся и работал для создания новой интеллектуальной атмосферы, по крайней мере в высших кругах российского общества. Он действительно надеялся на это не менее, чем на создание нового типа русского человека, инициативного, общественно-духовного, открытого для новых идей, свободного от унаследованных предрассудков. В этом стремлении он был полностью неудачлив. Люди такого типа, страстные сторонники царя, опекуны его наследия и создатели легенды о его достижениях, появлялись повсеместно. Но при всей их важности они были крошечным меньшинством, сознательно ведущим борьбу за изменения и модернизацию. Общество в XVIII столетии повсюду в Европе было отмечено борьбой между образованным меньшинством наверху и мертвым грузом невежества и консерватизма снизу. Ни в одном главном государстве пропасть между этими двумя сторонами не была настолько широкой, как в России: но Петр справедливо не может быть обвинен в то, что расширил ее. Развитие России, а может быть, даже выживание ее, требовали быстрого создания образованной элиты с некоторым знанием современных методов и идей, к которому он и стремился.

Администрация и управление

Аппарат правительства, который унаследовал Петр, имел много дефектов, был одновременно и примитивным, и сложным. Он был тяжелым на подъем и медлительным. Расхождения между законодательством, административными инструкциями и судебными решениями делали юридические нормы расплывчатыми, административная машина оставалась, по последним исследованиям, просто иерархией должностных лиц, собирающих налоги и дань, структурой с корнями, уходящими в монгольскую эпоху средневековой России.

В течение почти всего своего царствования Петр не имел никакого систематического плана улучшения правительственной машины. Война со Швецией породила более эффективное управление благодаря необходимости получать новобранцев, налоги и подневольных рабочих, которые ей требовались. Но в течение многих лет усилия по улучшению управления были частичными, поспешными и непродуманными, оставаясь работой человека, озабоченного другими неотложными задачами. Однако Петр имел ряд фундаментальных идей относительно управления России и своего места в нем, которые лежали в основе всего, что он пытался сделать в этой сфере.

Как могло быть достигнуто общее благо, которое ставилось выше интересов любого отдельного класса или группы? По существу, Петр видел, что при всех различных интересах членов общества выполнение ими порученных функций всегда будет верно и эффективно. Это требовало осторожного управления царем и его советниками как учреждениями, так и людьми. Петр никогда не колебался вмешиваясь в самые мельчайшие детали частной жизни своих подданных, если он чувствовал, что это оправданно: его царствование произвело законодательство, запрещающее крестьянам использовать ткань меньше указанной ширины, запретило игру в карты на деньги и предписывало штрафы за плохое поведение верующих в церкви. Увеличение числа законодательных актов поражало.

В течение длительного времени усилия Петра улучшить механизм управления были пробными и экспериментальными. Недостаточно эффективные до второго десятилетия XVIII столетия, когда война со Швецией была явно выиграна, эти попытки станут систематическими и распланированными. Однако некоторые важные и длительные новшества были сделаны даже в то время, когда борьба со Швецией и турками все еще сильно занимала Петра. Самым крупным из них, больше всего занимавшим центральное правительство, было создание Сената в 1711 г. Это был орган из девяти должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он непосредственно отбыл на войну с турками, но ставший постоянным учреждением со множеством функций. Он задумывался для осуществления контроля за провинциальным управлением и сбором налогов, а также как высшая судебная власть – хороший пример сочетания правосудия с управлением, которое, вероятно, в России было более заметно, чем в любом другом европейском государстве.

Другим наследством длительного значения было создание института фискалов в 1711 г. Всего пять сотен, они ненавидели чиновников, должны были выведывать нарушения всех видов, которые ослабляли правительство и военные мероприятия, - уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты общественных денег. Их задача была определена просто как "тайный надзор во всех делах"; и им было приказано сообщать все Сенату и, в особо важных случаях, самому царю. Здесь снова, однако, Петр был должен стать перед фактом, что никакое количество инструкций не смогло бы компенсировать дефицит людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы скоро стали печально известны своей коррупцией и притеснениями.

В провинциальном управлении ранние годы восемнадцатого столетия были периодом большого напряжения и беспорядка. Петр создал в 1708 г. восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым в 1713 – 1714 гг. были добавлены еще три. Большинство губерний были разделены на области, которые в свою очередь были подразделены на уезды, относительно небольшие и управляемые единицы. Над каждой губернией начальствовали губернатор и вице-губернатор, которые управляли как военными силами, так и гражданской администрацией области. Под их руководством функционировала иерархия должностных лиц со специализированными функциями и должностями, которые часто звучали по-иностранному – обер-комендант, обер-комиссар, обер-провиантмейстер, и ландрихтер. Все это было важным шагом в процессе, с помощью которого Россия при Петре была "оборудована" сложной структурой бюрократического правления. Перемены 1708 г., однако, были просто началом долгого процесса экспериментов и часто необдуманных изменений в провинциальном управлении.