Второе отличие от Советов 1905 г. заключалось в том, что Советы 1917 г. находились под контролем политических акти­вистов (как правило, умеренных социалистов, меньшевиков и эсеров, считавших всякое участие в управлении преждевремен­ным и полагавших, что Советам следует ограничиться надзором за действиями правительства, с тем чтобы оно на деле проводи­ло демократические реформы, дающие возможность установить со временем социалистический строй) — выходцев из среды ин­теллигенции и средней или мелкой буржуазии. Даже среди большевиков, считавшихся наиболее близкими к рабочим, среди руководителей Совета был только один рабочий — Шляпников. Как в Петрограде, так и в провинции, как в России, так и среди нерусских народов все общество выражало себя и организовывалось через Советы.

Лидеры Петроградского Совета призвали трудящихся орга­низовываться, намереваясь упрочить тем самым собственную власть. В обстановке, когда профсоюзы еще не приняли оконча­тельной формы, а партия оставалась малочисленной, заводским комитетам отводилась роль удобного связующего звена между Советом и рабочими массами. Под именем Советов старост не­которые из них существовали еще до революции, но тогда это были простые делегации без существенного влияния, которые едва терпела администрация. Сразу же после победы револю­ции стихийно образовались тысячи подобных комитетов. 10 марта было заключено соглашение и принят документ, регулирующий отношения рабочих и предпри­нимателей, который правительство обязалось кодифицировать. Комитеты не замедлили превысить предоставленные им права и потребовали передать им контроль за административным, эконо­мическим и техническим управлением предприятиями. В этом они пошли дальше, чем политические партии (за исключением анархистов, требовавших захвата заводов и экспроприации «буржуев»), что означало конфликт не только с правительством и предпринимателями, но и с Советами, партиями и профсоюза­ми, которые хотели направлять и контролировать требования ра­бочих.

Районные Советы также были организациями, созданными по призыву Петроградского Совета для объединения, невзирая на классовые различия, всех желающих защищать революцию. Предполагалось, что Петросовет возьмет на себя решение по­литических вопросов, а в обязанность райсоветов войдет выполнение трех функций: гарантировать исполнение решений Совета, обеспечить при необходимости защиту столицы, организовать «новую жизнь» в районах. В действительности третья функция возобладала над двумя первыми; райсоветы занялись жилищны­ми проблемами, помощью жертвам войны, созданием яслей и столовых, продолжая своей деятельностью традиции «буржуй­ских» организаций, основанных во время войны.

В целях защиты революции Петроградский Совет призвал рабочих создать милицию (Красную гвардию) и вооружить ее захваченным 27 февраля в Арсенале оружием. Постепенно Красная гвардия оформится в автономные организации, независимые от Советов и партий. Она сыграет не последнюю роль в октябрьских событиях 1917г.

Февральская революция дала решающий импульс националь­ным движениям, начиная с поляков и кончая бурят-монголами, которые из Читы потребовали 6 марта территориальной автоно­мии и создания местного собрания с законодательными полно­мочиями. Несколько национальных движений, создавших свои собственные социалистические партии (украинцы, латыши, ев­реи из Бунда), участвовали «по праву» в деятельности Исполко­ма Петроградского Совета. Воплощая собой осуществление принципа интернационализма, они присоединялись к одной из русских социалистических группировок. Но большинство нацио­нальных организаций, как социалистических, так не социалисти­ческих, отказались «привиться» на Советы, в которых преобладали русские, и конституировались в самостоятельные центры объединения политических сил, а затем и власти.

Национальные движения нарастали и выдвигали все более радикальные требования. Перед лицом этих различных и противоречивых мнений, со­здававших угрозу распада государства — перспектива, застав­шая врасплох новых лидеров, — правительство приняло лишь самые необходимые либеральные меры, которые должны были, как оно надеялось, охладить нетерпение и излишне горячие тре­бования инородцев. 6 марта правительство опубликовало мани­фест, восстанавливающий автономию Финляндии. Но ни поляки, которым объясняли, что их судьба будет окончательно решена Учредительным собранием (русским), ни финны, которые виде­ли, что новый режим лишь оживил учреждения, созданные ста­рым, не были удовлетворены этими мерами. Литовцы и украинцы, на требования которых правительство в очередной раз отвечало, что только Учредительное собрание имеет право решить вопрос о будущем страны, тоже остались недовольны.

19 марта правительство в ответ на воззвание Петроградского Совета, потребовавшего, чтобы «все инородцы могли свободно развивать свою национальность и свою культуру», сделало заяв­ление по вопросу о национальностях. Правительственное заяв­ление, составленное в более ограничительном духе, только перечислило новые права гражданина-инородца: свобода пере­движения, право собственности, право на выбор профессии, право быть избирателем, государственные служащие получили право использовать в школе национальный язык. Эта деклара­ция освобождала инородцев от дискриминации, которой подвер­гался каждый из них при царском режиме. Но она не возвратила им «коллективного достоинства», которое принесло бы инородцам признание индивидуальности нации.

В начале апреля проблема войны стала в центр политических дебатов. По мнению правительства, в котором П.Милюков и А.Гучков отличались особой активностью, только победа могла укрепить связи нового режима и западных демократий, консо­лидировать общество и, может быть, положить конец револю­ции. Для Милюкова цели, преследуемые в войне новой Россией, ни в чем не отличались от целей царского прави­тельства: на повестке дня оставалось завоевание Константино­поля. Эта позиция вызывала сомнения у Совета. После долгих дебатов согласие было достигнуто (14 марта) принятием «Воззвания к народам всего мира», в ко­тором пацифистская утопия сочеталась с «революционным обо­рончеством». Вернувшись из ссылки, лидер меньшевиков Церетели насто­ял на том, чтобы Совет более точно определил свою позицию в пользу тех, кто отдавал приоритет борьбе за мир, или тех, кто настаивал на защите революции. 26 марта Церетели добился одобрения этой цен­тристской позиции — борьба за мир и защита революции — значительным большинством Совета. Обеспокоенные после обнародования «Воззвания к народам всего мира» боеспособностью русской армии, правительства ре­шили войти в контакт с Временным правительством России че­рез посредничество социалистов, на которых возлагалась задача возродить боевой дух нового режима. В Петроград отправились две делегации: «чрезвычайная посольская миссия» двух минист­ров-социалистов и делегация западных социалистиче­ских лидеров. Социалистическая делегация, приехавшая официально для того, чтобы приветство­вать революцию от имени западных социалистов, была насторо­женно встречена Советом, который подозревал ее — и не без оснований — в желании добиться возобновления наступления в тот самый момент, когда с таким трудом была выработана фор­мула мира «без аннексий и контрибуций». Западные социалисты на словах одобрили эту формулу. Но ввиду того, что русские решительно отверга­ли идею сепаратного мира, делегация западных социалистических лидеров в конечном счете установила прекрасные отношения со своими коллегами из Совета и даже были приглашены на Съезд солдатских коми­тетов Западного фронта, который проходил в Минске, чтобы поддержать представителей Совета и при необходимости «под­нять дух» солдат.