Совершенно очевидно, что способность центра управлять территориями, особенно когда речь идет о стране со столь обширными землями, является решающим для государства. В советский период партийные, советские и хозяйственные должностные лица регионов не были достаточно полноправными политиками. Они назначались из центра и были в той или иной мере ответственны перед ним. Ныне прежние отношения связи и подчинения между центром и регионами разорваны, и местное чиновничество оказалось в совершенно новой ситуации. Часть его преобразовалась в региональную политическую элиту, обладающую существенной независимостью и стремящуюся к реализации собственных интересов; другая — пытается решить для себя проблему что — выгоднее: представлять центральную власть на местах либо стать региональными сюзеренами. В этих условиях выполнение решений центральной власти является зачастую не более чем случайностью. Назначение местных глав администрации и представителей Президента свидетельствует о неспособности центра контролировать регионы и только усугубляет политическую и административную неразбериху на местном уровне. Характер «сделки», которую властям того или иного региона удается заключить с центром, и, соответственно, степень их автономии, в значительной степени определяют уровнем экономического развития конкретных регионов. Наиболее спорными становятся вопросы о том, кому собирать общегосударственные налоги, кто будет контролировать кредитно-финансовую сферу, кто будет отвечать за функционирование государственных служб.[65]

В конце 1991—1992 гг. продолжался процесс раскола страны на два «государства». Дело в том, что раньше автономии и края с областями были одинаково бесправными перед центральными властями, теперь же республики стали обладать большими правами, чем остальные субъекты федерации. В результате на уровне отношений «центр — республики» стала существовать федерация с элементами конфедерации, а на уровне «центр — регионы» сохраняется модель — унитарного государства.

С распадом СССР, отмечает Г. Белов, право на самоопределение, превратилось в мощный рычаг и ресурс борьбы этнократии за политическую власть: фактически административные границы границ стали государственными. Ни один правовой акт, направленный на предотвращение распада государства, не только не предотвратил этот процесс, но даже не сдерживал его.[66]

Федеративный Договор 30 марта 1992 г., несколько снизив внутриполитическое напряжение в стране, закрепил неравноправное положение краев и областей в сравнении с республиками, не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ сформировал Совет глав республик. Одновременно он не исключил возможность передать республикам прав, может быть, даже больше, чем в Федеративном Договоре, в процессе подготовки проекта новой общефедеральной Конституции. Однако это предложение, нарушая хрупкий паритет между республиками, краями и областями, в полной мере не способствовало обеспечению гарантий территориальной целостности Российской Федерации и подавлению тенденций конфедерализации страны. В конце октября 1992 г., (после начала столкновений между осетинами и ингушами) глава исполнительной власти Российской Федерации впервые не исключил использование силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов, а также возможность введения прямого президентского правления.

В начале ноября 1992 г., два политических решения (в Москве — о введении режима чрезвычайного положения в двух республиках Северного Кавказа — Северной Осетии и Ингушетии; и в Казани — о принятии новой республиканской Конституции) превратили вопрос о единстве и территориальной целостности РФ в краеугольный камень политической жизни страны. Так, рабочее совещание с участием председателей четырех Верховных Советов и десяти областных Советов ассоциации «Большая Волга», проходившее в Самаре в конце октября, выказало озабоченность ущемлением центральной властью интересов республик и регионов, защищенных недавно заключенным Федеративным Договором. Стало очевидным, что источники центробежных тенденций коренятся не столько в национальных, сколько в региональных особенностях российской жизни и в отсутствии разделения прав и компетенций между центральной и местной политическими элитами, между центром и периферией.

События на Северном Кавказе и в Татарстане показали, что местные политические элиты готовы использовать военный (Ингушетия) и мирный (Татарстан) способы разрешения проблемы суверенизации «своего» государства и определения его границ. И хотя в Конституции Татарстана принят принцип ассоциированного членства республики в Российской Федерации, к этому времени по-прежнему не был решен вопрос, который во многом провоцировал столкновение центра и регионов,— создаются ли новые суверенные республики на территории Российской Федерации, что предполагает участие сторон в переговорном процессе для определения пределов и порядка перераспределения, взаимных прав, функций и компетенции, или же они возрождаются, восстанавливая разорванные ранее исторические традиции местной государственности, и вся полнота функций, компетенции и прав является естественной принадлежностью реанимируемого государства независимо от мнения центральной власти. В последнем случае велика вероятность, если не неизбежность, роста националистических настроений, постоянного подчеркивания в государственной пропаганде приоритета титульной нации и т.п.

Опасения за территориальную целостность России снизили какое-то время накал политической борьбы и уменьшили давление на Президента РФ и структуры исполнительной власти со стороны как непримиримой, так и конструктивной оппозиции. Федеральный центр, стремясь «обойти» проблему неравноправия республик и регионов в системе государственного управления России, выдвинул предложение, высказанное тогдашним первым заместителем Председателя Совета Министров В. Шумейко, — создать 5—10 крупных региональных объединений, своеобразных центров по проведению социально-экономических преобразований, ибо для всей страны не может быть единой модели реформ.

Но, как и следовало ожидать, политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным, «усеченным» статусом этих территорий и в ноябре начала открытую борьбу за равноправие субъектов Федерации. В ряде краев, в частности в Ставрополье, было высказано пожелание добиться предоставления крае вой администрации прав республик, входящих в РФ, по меньшей мере, в решении вопросов, имеющих региональное значение. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы посредством этой представительной структуры оказывать влияние на центральные органы власти. 24 ноября Президент РФ принял решение, с которым согласились члены Союза губернаторов, о включении руководителя этого Союза в Совет глав республик.

Эти шаги политической элиты российских краев и областей серьезно сузили поле маневра центральной федеральной власти. Они нейтрализовали идею тогдашнего государственного секретаря при Президенте РФ Г. Бурбулиса о создании «асимметричной федерации», в соответствии, с которой ее различные субъекты будут в разной форме осуществлять свои полномочия. Во время ноябрьско-декабрьского VII съезда народных депутатов России влиятельный глава администрации Иркутской области К. Ножиков заявил, что «никогда территории краев и областей не согласятся со своей ущербностью в области политики и экономики».[67]