Советское административно-территориальное деление основывалось на учете экономического районирования при основополагающем значении национального (этнического) фактора. В Декларации об образовании СССР (1922 г.), ставшей в 1924 г. составной частью Конституции, подчеркивалось, что Союз как государство является добровольным объединением равноправных народов. Конституция СССР 1977 г. закрепляла как состав территории СССР, включающей территории союзных республик (ст. 75), так и принцип территориального верховенства СССР (ст. 76, 81).

Конструирование национально-государственной организации территории осуществлялось с революционным энтузиазмом, ничем не прикрытым волевым порядком. “Строительство советских республик шло . по линии создания опорных экономических пунктов, какими в первую очередь являются городские промышленные центры. Поэтому, например, в Башкирскую автономную республику включен был город Уфа, хотя преобладающее население этого города русское. Поэтому и в Карельскую автономную республику включен русский город Петрозаводск. По этому вопросу партия давала решительный отпор всяким националистам, пытавшимся противодействовать включению отдельных частей территории в ту или иную республику или область”[169].

Чему удивляться, если теоретики и практики социалистического государства рассматривали его территорию лишь как арену строительства социализма, на которой “в совместном труде скрепляются дружба и сотрудничество национальностей”[170].

Советская модель национальной системы территориальных единиц предполагала соединение национально-государственного устройства СССР с административно-территориальным делением союзных республик, прежде всего РСФСР.

Следует отметить, что в общесоюзном масштабе существовало всего два акта, посвященных административно-территориальному устройству:

— Закон СССР от 11 февраля 1957 г. “Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства”;

— Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1957 г. (с более поздними редакциями) “Об упорядочении дела присвоения имен государственных и общественных деятелей административно-территориальным единицам, населенным пунктам, предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам”.

Во всем остальном действовала ст. 79 Конституции СССР 1977 г., согласно которой именно союзные республики определяли свое краевое, областное и районное деление, решали все вопросы административно-территориального устройства. В РСФСР действовало Положение “О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР”, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.[171]

3.4. Государственно-территориальная система территориальной организации

Уже к середине XIX в. принцип внутреннего деления территории исходя из национального состава вступил в противоречие с существующей государственностью. Национально-государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные — федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, — Советского Союза и СФРЮ.

Но можно отметить и случаи успешного решения дилеммы “государственное единство или развитие наций”. Так, территория Бирмы (Бирманского Союза) общей площадью 678 тыс. кв. км включает территории 7 административных и 7 национальных областей. Территориально-государственная система территориальной организации объясняется прежде всего тем, что среди населения бирманцы составляют только 68 %, остальные — шаны (6,9 %), карены (6,8 %), рохиингья (4,4 %) и др.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать неизменность старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение различных систем территориальной организации, можно вновь констатировать, что невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого” классического устройства, поскольку существование возможности комбинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.

4. Безопасность территории

4.1. Безопасность (защищенность) территории как признак государства

К основным характеристикам территории государства следует отнести наличие или отсутствие угрожающей ей опасности (безопасность). Этот показатель настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государства. Безопасность (защищенность) территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории.

Стремление человеческого общества к безопасности и привело некогда к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма. “Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества .”, — отмечал К.Маркс[172]. “От чего зависит наша безопасность, — писал Сенека, — как не от взаимных услуг”[173]. Именно заботу о безопасности И.Бентам не без основания назвал главным предметом законов. “Безопасность - писал И.Бентам, - есть основа жизни, существования, довольства, счастья, - от нее все зависит”[174]. Но родоначальник утилитаризма рассматривал безопасность преимущественно в гражданско-правовом аспекте.[175]. Обеспечение безопасности предполагает, однако, активную деятельность государства. Ф.Рузвельт в январе 1945 г. подчеркивал: “Безопасность собственной страны мы сможем обеспечить только в том случае, если используем свою силу и влияние для утверждения принципов, в которые мы верим и за которые мы сражались”[176].

Безопасность территории — понятие многогранное, подразумевающее определенную систему параметров-элементов защищенности, в том числе пространственную безопасность (территориальную целост­ность), политико-правовую, социально-экономическую, экологическую и культурную безопасность территории.

4.2. Политико-правовая безопасность территории

Стабильность общества предполагает, что режим территории государства определяется только актами органов государственной власти, принимаемыми в соответствии с их компетенцией и в порядке, предусмотренном правом. Лишь развитие политической и правовой систем государства может прямо затрагивать правовой режим территории, менять территориальное устройство государства, приводить к установлению на отдельных частях государственной территории особого правового режима.