4.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой на­сущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны под­падает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отноше­нии небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Рос­сийской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории стра­ны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения то­варов, услуг и финансовых средств"[8]. Исключения допускаются лишь в целях " .обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей"[9]. Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона "О свободных экономических зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции. Вскоре вопрос был решён, установив порядок, действующий по сей день.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регио­нов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в[10], система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной тер­ритории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах распростране­ния свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут ока­заться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь ино­странных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов"[11].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринима­тельского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 млн. долларов [12]. Где возьмет эти средства адми­нистрация, например. Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв.км, или Алтайский край - 262 тыс.кв.км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв.км, или 7% территории Рос­сии.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для совре­менной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например, от­сталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулирован­ность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противо­речия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ. В результате в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке[13]. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. ис­пользуемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

5. Мировой опыт и возможности его использования в России

Сейчас в мире, как уже было сказано, функционирует, по разным данным, от 400 до 2000 свободных экономических зон. Впервые СЭЗ были созданы в США по акту 1934 г. в виде зон внешней торговли. Целью их была активизация внешнеторговой деятельности по­средством использования эффективных механизмов снижения таможенных издержек.

При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и компоненты для производства автомобилей. В зоны внешней торговли были превраще­ны склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля в США, если импортируемые в зону товары затем направ­лялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществ­лялась "доводка" продукции фирм США для последующего экспорта. Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все таможенные процедуры, предусмотренные законодательством страны.

Успешным вариантом свободной экономической зоны стало создание зоны благоприятст­вования в Ирландии в 1957 г. с центром в аэропорте "Шеннон". Территория зоны состав­ляла всего 15 га. Цель ставилась скромная: получить дополнительно 300 новых рабочих мест. Здесь, однако, тот случай, когда результаты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной экономической зоны, центром которой являлся аэро­порт, - "Дог-Айленд" (Англия, 1982 г.). Площадь этой СЭЗ составила 2000 га. Под реа­лизацию намеченной программы было привлечено более 1 млрд. ф.ст.