Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом ре­шающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархи­альное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года существенно сократило чис­ленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 глас­ных[3].

Составители Городового положения, находя, что много­людность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и макси­мум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли пригла­шать лиц, не состоящих гласными, для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не толь­ко решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именно благодаря этим людям в памяти по­томков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки от­жившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жи­телей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решаю­щее слово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представи­тельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственную службу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями утверждались только председа­тель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назна­чались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губерн­ских, областных городов и городов, образующих градона­чальства, утверждались министром внутренних дел, голо­вы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неут­верждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь из­бранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающими отсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земским собранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов гу­бернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ от правительственных учреждений существен­но укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностя­ми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продо­вольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устрой­ство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по пред­упреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народно­го образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и про­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основа­нии особых законоположений и уставов. Причем при раз­граничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отно­сятся те из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии или нескольких уездов, а к ведению уездных зем­ских учреждений - те, которые затрагивают каждый от­дельный уезд.