[26]

Предоставляя для Российской Федерации право приобретения обязательств в режиме внутреннего и внешнего долга, Бюджетный кодекс устанавливает при этом порядок определения количественных пределов таких обязательств и порядок их выполнения.

Для федерального уровня долговых обязательств государства Бюджетный кодекс устанавливает верхний предел государственного внутреннего долга, верхний предел государственного внешнего долга и отдельно предел государственных внешних заимствований на очередной финансовый год. Указанные предельные показатели долговых обязательств устанавливаются для всех уровней бюджетной системы. На федеральном уровне конкретные цифры предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, а также отдельно предельные показатели внешних заимствований устанавливаются федеральным законом о бюджете на очередной год, в котором показатели долговых обязательств подлежат конкретизации по формам обеспечения.

За годы реформ налоговые доходы государства резко уменьшились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Россия уже лет десять похожа на латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. Около половины доходов приходится на пятую часть россиян, которая не платит налогов с трех четвертей своих доходов. Их как раз и не хватает для выполнения государством социальных обязательств.

Доходная часть бюджета все эти годы падала, а расходы государства сокращались недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам секвестирование расходов проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой секторы). В результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической стабильности в обществе.

С одной стороны, российскому государству нужно отказаться от значительной части своих обязательств, идущих еще от советской эпохи и принятых позже Госдумой. Они были бы уместны в развитой стране, но непосильны для нашей экономики. К тому же эти обязательства из года в год не выполняются, что порождает неплатежи и подрывает авторитет государства.

С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов государства. Его расходы на поддержание высокого уровня образования отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах, что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств.

На возможности сокращения расходов государства серьезно влияет заложенный в Конституцию механизм формирования институтов власти. Сильная президентская республика призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Госдумы не только оградила правительство от популизма, но и поставила депутатов в комфортное и политически беспроигрышное положение, когда парламент в глазах населения не отвечает за результаты заложенной в бюджете нереалистичной социально-экономической политики. В итоге страна получала бюджет с дефицитом и вытекающими отсюда последствиями. Переломить эту тенденцию удалось лишь с 2000 г. в связи с изменениями в политическом спектре Госдумы.

Доходы, расходы и дефицит федерального бюджета, % ВВП

Дефицит бюджета покрывается разными способами: с помощью денежной эмиссии в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и внешнем рынках. [23]

1.1 Внутренний государственный долг

В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты - целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным.

Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ). Использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного долга, который включает в себя задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. Отдельно стоят обязательства государства перед вкладчиками Сбербанка, лишившимися своих сбережений в связи с инфляцией, и обязательства по чекам на автомобили в конце 80-х годов. С ростом внутреннего госдолга увеличивались расходы на его обслуживание, которые к 1998 г. превратились в одну из наиболее крупных и прогрессировавших статей расходов федерального бюджета.