Российский Федерализм проблемы формирования отношений нового типа
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
а) исключительный компетенции федеральных органов власти,
б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,
в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;
4) Вопросы обороны и охраны границы;
5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;
6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;
7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:
а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
6) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путейсообщения и деятельности в космосе;
г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп:
1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;
4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
В настоящее время в научной среде продолжает идти полемика: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный? Единого мнения по этому поводу нет.
Зачастую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов[20].
Другие полагают, что договорный процесс положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации" и постепенно превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств"[21].
Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин выделяет четыре позиции[22]. Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации.) В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается именно этого тезиса. Соглашаясь с ним, хочу добавить, что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, должен способствовать реальному "выравниванию" субъектов нашей "несимметричной" Федерации.
