Иное дело современный аппарат государственно-администра­тивного управления, который невозможно представить без чет­ких рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что тесно ассоции­руется с бюрократией. Его особенность состоит в том, что он но­сит постоянный характер. В отличие от высших органов государ­ственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламен­те, государственный аппарат не зависит от этих колебаний и пе­рестановок на вершине государственной машины. Будучи инст­рументом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата про­должает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента или досрочных выборов. В отли­чие от глав правительств, министров и администраторов высше­го звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная мас­са чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного администра­тивного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничест­во стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительства и выборных ор­ганов власти.

Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре ад­министративного аппарата, является экспертом определенного про­филя, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Более того, в процессе выпол­нения им своих обязанностей чиновник накапливает большой объ­ем конкретной информации, что еще более усиливает его влия­ние и позиции. Этому же способствуют так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятель­ности изъяты из-под контроля общественности. Формально ря­довые граждане вправе оспаривать действия бюрократии. В оп­ределенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрокра­тия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. В результате бюро­кратизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные де­мократические институты, завоевывая у них одну позицию за дру­гой. В современном высокоразвитом индустриальном обществе принципы плюралистической представительной демократии за­частую вступают в противоречие с принципами административ­ной эффективности, с их упором на обеспечение рационального принятия решений и эффективной их реализации. Императивы специализации, профессионализма и компетентности приобрета­ют большую значимость.

К тому же существенные коррективы в функционирование по­литической системы демократии внесены дополнением полити­ческого представительства так называемым функциональным пред­ставительством. Суть его состоит в том, что представители различных заинтересованных групп вступают в договорные от­ношения друг с другом и государством для решения тех или иных проблем. Это так называемый корпоративизм или неокорпора­тивизм. Как правило, этот последний определяется в качестве институционального механизма, в котором публичная полити­ка вырабатывается посредством взаимодействия между государ­ственным аппаратом, с одной стороны, и уполномоченными вли­ятельных корпоративных союзов,— с другой. Корпоративным организациям предоставляется монополия предоставительства в со­ответствующих сферах их интересов в обмен на их подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. Други­ми словами, политическое представительство дополняется функ­циональным или представительством интересов, что, естествен­но, вносит существенные изменения в систему функционирования традиционных общественно-политических институтов.

Правовое государство

Власть варьируется от состояния полной анархии до жесто­чайшей диктатуры. В сущности неразрешимая антиномия меж­ду ними делает достижение более или менее приемлемого поло­жения между этими двумя крайностями весьма трудным делом. Как показывает исторический опыт, всякая анархия, беспоря­док, революция кончаются установлением самых крайних форм всевластия. Когда перестают действовать внутренние обязатель­ства, в действие вступают внешние формы, призванные обеспечить организационные принципы. Существует своего рода закономер­ность: чем меньше мы способны обуздывать свои внутренние сти­хийные побуждения, особенно деструктивные, тем больше ве­роятность их подавления извне помимо нашей воли и желаний. Если в обществе господствуют нетерпимость, анархия, хаос, война всех против всех, то рано или поздно это кончается ус­тановлением той или иной формы диктатуры. А диктатура, в свою очередь, ведет к полному подавлению всех проявлений свободы.

В Новое время более или менее приемлемое решение данной проблемы было найдено на путях создания политической демо­кратии и правового государства. Как уже отмечалось, государ­ство основано на силе, в правовом государстве эта сила узаконе­на, более того, она строго подчинена нормам права. Отвергая постановку вопроса о том, что первично — право или государ­ство, германский правовед Г.Хенкель не без оснований утверждал, что «государство есть право как нормирующая деятельность, а право есть государство как нормированное состояние».

Иными словами, в правовом государстве они взаимно пред­полагают и дополняют друг друга. Государство становится пра­вовым именно потому, что оно подпадает под власть права. С этой точки зрения можно, по-видимому, говорить, что праву принадлежит приоритет перед государством, и вслед за Л. Дю­ги утверждать, что «государство есть не что иное, как сила, от­данная на служение праву». В правовом государстве четко и точ­но определены как формы, пути и механизмы деятельности государства, так и пределы свободы граждан, гарантируемые пра­вом. Это значит, что государство связано правом; оно вправе раз­рабатывать и принимать тот или иной закон, но само в свою оче­редь обязано действовать в рамках этого закона, подчиняться ему. Иначе говоря, государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно и правомочно его пересмотреть или даже отменить. Бо­лее того, оно подсудно своим собственным судом и может быть осуждено ими. Именно это в значительной мере обеспечивает пра­вовой характер государства.

Соответственно представление о правовом государстве ассо­циируется с двумя основополагающими принципами: порядок в го­сударстве и защищенность гражданина. Отцам-основателям либерального мировоззрения принадлежит идея, что в государ­стве должны властвовать не отдельные личности, а право и за­коны. Задача государства состоит в том, чтобы регулировать отношения между свободными гражданами на основе строгого со­блюдения законов, которые призваны гарантировать свободу личности, неприкосновенность собственности и другие права че­ловека и гражданина. В сугубо юридически-правовом смысле пра­во и закон призваны установить и обеспечить порядок, а не справедливость. Тем не менее нельзя безоговорочно принять по­зицию тех, кто считает, что право и закон регулируют внешнее поведение, в то время как нравственность — исключительно вну­треннее поведение. Ведь существуют тождественные по содержа­нию нормы права и нормы нравственности, например, такие, как «не убий», «не кради», «не лжесвидетельствуй» и т.д., хотя они по разному реализуются в государственно-правовой и морально-этической сферах. Нормы права призваны прежде всего фикси­ровать взаимные претензии и обязанности, вытекающие из спон­танно формирующихся в гражданском обществе отношений.