История Соединенных Штатов свидетельствует о том, что президенты не однократно и успешно находили общий язык с конгрессом и судами. В результате этого и защитники иммунитета исполнительной власти, и сторонники принципа "никто не может быть выше закона" имеют богатый арсенал примеров для подтверждения соей правоты, не говоря уже о том, что президенты вели себя по-разному. С одной стороны президенты Авраам Линкольн и Теодор Рузвельт самовольно являлись на заседания комитетов конгресса, а президент Улисс Грант по собственной инициативе направил свои письменные показания в проводивший в тот период расследование постоянный комитет конгресса. Экс-президент Джон Тайлер (1841-1845) дал свидетельские показания только после того, как получил приказ явиться на заседание комитета конгресса, Джон Куинси Адаме (1825-1829) предоставил свои показания в письменном виде совершенно добровольно, а Гарри Трумэн (1945-1953) вообще проигнорировал повестку явиться на заседание комитета по иностранным делам палаты представителей федерального конгресса.

Схематично динамику президентских привилегий можно представить примерно так. Наличие определенных привилегий у высшего должностного лица страны продемонстрировал еще Джордж Вашингтон, который не согласился продемонстрировать палате представителей документы, имеющие отношение к весьма спорному договору Джея, хотя и признал за сенатором право на доступ к этим бумагам. Президент Джексон отказывался исполнять решения Верховного суда Соединенных Штатов, мотивируя свои действия соображениями политической целесообразности и ссылаясь на дух конституции, привилегии исполнительной власти и авторитет Джона Локка.

Поначалу границы привилегий исполнительной власти США были размытыми, и каждый обладатель этих привилегий трактовал их по своему усмотрению (Ст. II, раздел 2).[50] Постепенно этот институт начал обретать более четкие очертания. В 1927 г. Верховный суд постановил, что привилегии вовсе не защищают исполнительную власть от легитимного расследования конгресса. Но уже в 1948 г. Верховный суд провозгласил существование определенных закрытых сфер ведения исполнительной власти, (военные вопросы, проблемы национальной безопасности и т.д.): президент вправе в надлежащей форме отказать в предоставлении информации, касающейся этих вопросов.

С середины 50-х XX в. резко возросло число ссылок на привилегии исполнительной власти. Так, именно на это опирался президент Дуайт Эйзенхауэр (1953-1961) настаивая на ограниченном предоставлении информации, имеющей отношение к весьма шумному делу знаменитого сенатора-республиканца Джозефа Маккарти из штата Висконсин, касающемуся вопросов национальной безопасности. Президенты Д. Ф. Кеннеди (1961-1963) и Линдон Б. Джонсон (1963-1969) оба были пламенными защитниками привилегий исполнительной власти, причем оба заверяли конгресс в том, что каждое конкретное использование этой привилегии будет осуществляться, только при условии личного одобрения президента, Президент Никсон (1969-1974), со своей стороны, делал аналогичные заверения в адрес федеральной легислатуры, что, впрочем, не мешало ряду официальных лиц его администрации использовать привилегию исполнительной власти без личной санкции президента. С особым энтузиазмом Никсон защищал право президента истребовать информацию у конгресса.

Принято считать, что у президента есть некая ниша, в которой он в известной степени может стать недосягаемым для контроля со стороны законодательной и судебной ветвей власти. Ниша эта возникает в результате использования главной исполнительной власти своего иммунитета или своих привилегий. Эта ниша, в частности, уберегает президентов от необходимости выступать в роли ответчика по судебным искам, связанным с его действиями в качестве официального лица. Если бы президенты были вынуждены давать показания в суде в связи с каждой оспариваемой акцией исполнительной власти, то, во-первых, они находились бы в условиях постоянного и порой невыносимого контроля; во-вторых, это привело бы к созданию бесчисленных препятствий деятельности главы исполнительной власти, даже в тех случаях, когда против президента выдвигается обвинение в совершении уголовно наказуемого деяния, требуется решить ряд концептуальных проблем: может ли президент сам себя помиловать и, наделить иммунитетом от уголовного преступления и преследования и т.д. В связи с этим появились утверждения, что возбуждению уголовного дела против президента должна предшествовать процедура импичмента (Ст. II, раздел 4)[51].

Кульминацией развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982 году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу "Никсон против Фитцджеральда". Суд постановил, что президента как частное лицо нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал информацией один из комитетов конгресса. "Особая важность" должности главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его должностных обязанностей. Суд счел, что механизм избирательного процесса и процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения президента.

Заимствованный из британской правовой системы институт импичмента (точнее осуждения в порядке импичмента) представляет собой установленный Конституцией США[52] специальный порядок снятия с поста всех гражданских должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай совершения ими "измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или уголовно-наказуемых проступков"[53]. Процедура включает две стадии: собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение, влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на государственной службе.

За всю историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях механизм импичмента был запущен против президента.

Первым из них был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон. И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел уйти в отставку.

Таким образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к президенту: если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое согласие по крайней мере 50% населения, то к середине десятилетия эта цифра сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю. Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.