- в определении меры покрытия социальных рисков не столько на базе актуарных расчетов, сколько путем государственного регулирования уровня компенсации ущерба;

- обязательной подотчетности и подконтрольности фондов органам государственной власти [45, с. 54].

Основная экономическая роль фондов социального страхования состоит в сборе и аккумуляции тех средств, которые государство обязывает граждан, хозяйствующих субъектов и органы исполнительной власти направлять на страховую социальную защиту. Фонды социального страхования могут находиться в собственности государства, обществ взаимного страхования или страховых компаний [44]. В первых двух случаях фонды социального страхования принимают свою первоначальную форму — фондов денежных и материальных средств и функционируют на основании бюджетов или смет, утверждаемых органами государственной власти. В третьем случае фонды формируются в виде страховых резервов и определяются в соответствии с устанавливаемыми государством правилами.

В законодательстве РФ не предусмотрено использование понятия Фонд социального страхования. Вместо термина "фонд" применяется более общее понятие — "средства социального страхования" под которым понимаются "денежные средства или имущество, которые находятся а оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования". В данном определении не показана страховая природа формирования таких средств, хотя используется другой важный страховой элемент — страховщик [3, 7, 9]. Упоминание о страховщике в качестве распорядителя средствами социального страхования объективно предопределяет наличие страхового фонда. И с финансовой, и с терминологической точек зрения логичнее уточнить понятие средств социального страхования как совокупности средств, объединяющей собственно страховые фонды (по видам социального страхования) и расходы по ведению социального страхования.

То, что страховые фонды являются лишь частью средств социального страхования, носит важный методический аспект. Некоторые государства, учитывая социальную важность фондов социального страхования, осуществляют бюджетное финансирование полностью или частично расходов по организации и осуществлению сбора взносов и выплаты социальных пособий. Тем самым средства, получаемые от работников и работодателей, сохраняются исключительно на цели социальной защиты населения, В РФ и организационные расходы по социальному страхованию, и социальные выплаты финансируются за счет собираемых страховых взносов.

Кроме основного закона о социальном страховании, толкование фондов социального страхования представлено в других нормативных документах.

В первую очередь фонды социального страхования, но под другим названием: "государственные внебюджетные фонды" — представлены в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетный кодекс трактует фонды социального страхования с точки зрения их правоотношений с государственным бюджетом. В статье 13 приводится содержательная трактовка внебюджетного фонда социального назначения, понимаемого как "фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь"[3]. Однако определения, приводимые в рамках бюджетного кодекса, полностью игнорируют страховую природу фондов, акцентируя внимание только на их независимости по отношению к бюджету и целевом использовании. Более того, как показало последующее решение о введении единого социального налога, внебюджетные фонды могут не являться страховыми вовсе, а формироваться за счет специальных налоговых поступлений.

Таблица 1. Финансовые источники формирования бюджетов фондов социального страхования

Финансовые источники, определяемые страховыми отношениями Финансовые источники, определяемые императивными отношениями:

1. Страховые взносы работников. Дотации государственного бюджета.

2. Страховые взносы работодателей. Целевые субсидии государственного бюджета.

3. Страховые взносы государства. Специальные целевые налоги.

4. Средства, возмещаемые страховщикам в результате применения регрессных требований к лицам, виновным в причинении ущерба застрахованным. Целевые отчисления со страховых премий по коммерческому страхованию.

5. Инвестиционные доходы от размещения временно свободных средств фондов. Штрафные санкции и пеня.

Иное видение фондов социального страхования предложено в соответствующих положениях о конкретных фондах или их уставах. В этих документах под фондами социального страхования понимаются не финансовые средства, а конкретные юридические лица, которые определяются как самостоятельные или специализированные финансово-кредитные учреждения, подотчетные Законодательному собранию и Правительству РФ.

Таким образом, в отечественной законодательной практике сложилась ситуация, при которой под фондами социального страхования принято понимать либо обособленные внебюджетные фонды, либо конкретные финансово-кредитные учреждения, форма организации которых определяется только их индивидуальными положениями, утверждаемыми органами государственной власти. Понимание же фондов как элементов системы страхования остается пока вне поля зрения законодателей. Не случайно, поэтому в отечественной литературе незаслуженно мало внимания уделяется вопросам анализа собственно финансового механизма фондов социального страхования.

Финансовые ресурсы фондов до 2001 г. формировались за счет обязательных страховых взносов, начисляемых на фонд оплаты труда (ФОТ). Ежегодные взносы, собираемые фондами, были в пределах 6,4% (1995 г.) — 8,9% (2002 г.) по отношению к ВВП. Основные полномочия фондов заключались в регистрации страхователей (плательщиков взносов), сборе страховых взносов, финансировании закрепленных за ними социальных программ.

Структура поступлений средств во внебюджетные фонды по итогам прошедшего года представлена в таблицах.

Таблица 2

Поступление средств во внебюджетные фонды, млрд. рублей, без остатка

на начало года.

2002г. 2003г. 1 полугодие 2004г. Справочно I полугодие 2003г.

Поступило средств 949,4 1138,0 700,6 544,2

в том числе:

Пенсионный фонд Российской Федерации 699,9 843,1 527,0 404,8

Фонд социального страхования Российской Федерации 116,4 137,3 79,1 66,9

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 5,1 5,8 3,3 2,7

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации 128,0 151,8 91,2 69,8

Таблица 3

Структура средств, поступивших в государственные социальные внебюджетные фонды, в % к итогу

2003г. / полугодие 2004г.

Поступило средств 100 100

в том числе:

страховые взносы и налоговые платежи 92,7 86,8

из них:

единый социальный налог1^ 49,9 46,2

единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 0,17 0,36

единый налог на вмененный доход 0,14 0,18