Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства. Соответствующие предписания закреплены, например, конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что Республи­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форму­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституций основа­ны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных министерств и ведомств возникает в случае при­своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­матривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают несколько функций: 1 ) установление и регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­шение вопросов об участии республик в международных организа­циях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии — Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, оза­главленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.