Другой способ – назначение министров премьером (президент утверждает их только формально). Парламент не может сместить от­дельного министра, а премьер вправе сделать это в любое время. Ми­нистры зависят от него, что усиливает сплоченность правительства в коллегии. Именно такой способ применяется в Германии для упроче­ния стабильности правительства.

Третий способ – ограничение оснований для смещения правитель­ства и усложнение соответствующих процедур (выше уже говорилось об этом).

Четвертый способ, который может обеспечить стабильность правительства при парламентарной и полупрезидентской формах респуб­лики, – установление заградительного барьера (1,5, 2, 3, 4, 5% и т.д.) для доступа представителей той или иной партии в парламент при применении пропорциональной избирательной системы. К распределению депутатских мест тем самым допускаются только крупные пар­тии, получившие более или менее значительное количество голосов избирателей. Это создает дополнительные возможности для опоры правительства на крупные партии, согласований с ними законопро­ектной деятельности.

Третья тенденция в изменении конституционного регулирования отношений президента, парламента, правительства (т.е. в модифика­циях республиканской формы правления) связана с установлением ограниченной ответственности правительства и министров в неко­торых формах президентской республики (Уругвай, Коста-Рика, Еги­пет, Венесуэла), что, по идее, исключается для классической прези­дентской республики. Для такой ответственности, во-первых, требу­ется большой процент подписей депутатов, чтобы поставить вопрос о недоверии (до 25% в Колумбии). Во-вторых, в ряде стран (например, в странах Латинской Америки) все равно в конечном счете решение принимает президент (парламенты там слабы). Подобным образом, дело обстоит и в Египте. Парламент может выразить недоверие пра­вительству, но президент обязывает его рассмотреть вопрос еще раз. Если парламент подтверждает свое решение, президент, не отправляя правительство в отставку, выносит вопрос на голосование избирате­лей, и тогда он может либо распустить парламент, либо уволить пра­вительство в отставку (в зависимости от итогов голосования). Одно­временно с повышением роли парламента усиливаются позиции пре­зидента: по истечении срока его полномочий на голосование избира­телей выносится только одна кандидатура (Египет, Сирия).

Четвертая тенденция получила название «рационализированного парламентаризма». Наряду с расширением контрольных полномочий парламента по общим вопросам ограничивается его компетенция в не­которых сферах, в том числе в сфере законодательства. Парламенты с ограниченными полномочиями типичны для Франции, многих франкоязычных странах Африки. Парламенты могут принимать «за­коны-рамки» и «исчерпывающие» законы не по всем вопросам, а толь­ко по перечисленным в конституции. По остальным вопросам норма­тивные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы ис­полнительной власти. Если парламент вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство могут издать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парламента (правда, на практике этого не бывает).

Конституционные полномочия парламента претерпевают измене­ния в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов, мини-парламентов, парламентских «депутаций». Пока что это нетипичные явления, но при анализе современных конституций мимо них пройти нельзя. Может быть, такой опыт будет полезен и для модели будущей российской конституции.

Надпарламентские органы создаются в некоторых президентских республиках (Индонезия, Туркменистан и др.). Их составной частью является парламент, другие лица входят в состав такого органа по должности (президент, правительство, делегаты от различных социальных групп и др.). Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие решения, иногда только он изменяет конституцию. Подобный подход изменяет положение парламента (в определенной мере президента и правительства тоже) в государственной системе.

Мини-парламенты – уменьшенные в десяток раз парламенты, причем уменьшение произведено пропорционально доле партийных фракций в парламенте. Такие мини-парламенты называются решающими комиссиями или секциями (Италия, Испания, Греция и др.). Они могут принимать законы (и фактически большинство законов несущественного значения принимают именно они). Однако они действуют только по поручению парламента и, например, в Италии это поручение не может быть дано, если возражает хотя бы 1/10 часть парламента.

В отдельных странах (Мексика, Португалия и др.) действуют постоянные депутатские комиссии (парламентские депутации) – нечто вроде постоянно действующего органа парламента (в тех странах, где парламент двух палатный, они формируются в равных пропорциях обеими палатами). Парламентские депутации – органы временные (действуют в период между сессиями парламента), их полномочия незначительны. Как представители парламента, они могут решать некоторые вопросы преимущественно организационного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в отношении исполнительной власти.

Существуют и другие формы замещения полномочий парламента, например делегация полномочий (в том числе делегированное законодательство). Они известны давно. В России эта проблема должна быть решена на конституционном уровне.

Пятая тенденция – предусмотренные современными конституциями сотрудничество, взаимодействие и субсидиарность полномочий. Примеры, приведенные выше, одновременно демонстрируют и различные формы проявления этой тенденции. Она тоже нуждается в современных конституционных формулировках[14].

В понятия формы государства входит также государственный режим. В современных конституциях нет этого словосочетания (правда, иногда говорится о политическом режиме, либо о демократическом, чаще – просто о режиме), хотя в них закреплены демократические формы и методы осуществления государственной власти. Однако представляется, что концепция демократического государственного режима должна найти свое концентрированное выражение в новой российской конституции. Выше говорилось о разнообразных методах деятельности органов государства. Задача состоит в том, чтобы ото­брать наиболее значимые из них и разработать обобщенные консти­туционные формулировки о сущности режима в стране, а затем с учетом этих положений и норм о форме правления и территориально-государственном устройстве создать термины, дающие обобщенное представление обо всех трех главных сторонах организации госу­дарственной власти (форме правления, государственно-территори­альной организации и государственном режиме) в их статике и ди­намике.

В России, Белоруссии, Украине парламент может выразить не­доверие правительству, но это не влечет правовых последствий: ре­шение об отставке правительства принимает президент. Он вправе не согласиться с парламентом. В России, как и на Украине, нижняя палата парламента неоднократно оценивала работу правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло (нужно официально выразить именно вотум недоверия). Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие правительству (именно такой срок ус­тановлен Конституцией), то тем самым поставит себя под удар: пре­зидент вправе выбрать – уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента. Правда, на Украине по Кон­ституции 1996 года парламенту достаточно принять один раз резо­люцию недоверия, премьер-министр в связи с этим обязан подать президенту заявление об отставке кабинета, но все же из смысла этих статей не вполне ясно, обязан ли президент удовлетворить это заявление. В белорусской Конституции 1996 года отставка прави­тельства возможна в результате выражения ему недоверия (такой проект могут внести только не менее третьей части членов палаты, что является наиболее жестким условием среди конституций мира) и в результате отклонения вопроса о доверии правительству, который ставится по инициативе правительства премьер-министром. Но опять-таки и в том, и в другом случае вопрос об увольнении прави­тельства в смешанных формах республики решает президент. Кон­ституциями здесь установлена двойная ответственность министров: перед президентом и парламентом, но реален только первый вид ответственности[15].