Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами:

- во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;

- во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;

- в-третьих, они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах.

Следовательно, территориальная организация органов власти строилась в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое обеспечивало иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

По той же самой причине в РСФСР сложилась единая бюджетная система, также строго увязанная с административно-территориальным делением. Она имела трехзвенную структуру, включая союзный, республиканский и местные бюджеты, причем последние строились в соответствии с административно-территориальным делением.

4. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ КОНСТИТУЦИИ РФ 1993г. И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РФ от 28.08.95г. «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

4.1.Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Конституция Российской федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций"[10]. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованьями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В этой связи важным представляется рассмотрение практического решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в современном законодательстве субъектов Российской Федерации

В одних случаях используется совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования отождествляются

Второй вариант решения проблемы — относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Возможен и третий вариант решения — абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые — пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.