а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;

б) управление периода либерального «правового государства»;

в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной сис­темы управления, по мнению сторонников теории «общества потребления», ха­рактерны «производительные задачи», особенностью концепций западногерман­ских авторов этого направления служит то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производственного потенциала характер государства меняется. В административно-правовой литературе Германии это положение пер­вым выдвинул Э. Форстхоф. Под «производительным характером» Э. Форстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным обра­зом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой тео­рии», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы «определяющую роль техники» в современном об­ществе.

Развивая эти мысли Э. Форстхофа, другой немецкий административна:-Г. Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на «организацию производительного обслуживания населения в социаль­ной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обес­печения граждан (назначение пенсий, пособий и т. д.), организацию борьбы с ка­тастрофами».

Теория, высказанная Э. Форстхофом, согласно которой современное госу­дарство, в частности германское, «серьезно отличается» от либерального право­вого государства конца XIX - начала XX века, основывается на принципе соци­ального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ. Этот принцип нала­гает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управ­ление.

Социальное государство предполагает его приспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство государ­ства в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средств административного воздейст­вия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государ­ственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в ре­шении социально-экономических вопросов, к целеустремленному и целесообраз­ному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального право­вого государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеуголь­ный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого пред­ставляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые сис­темы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, уста­навливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обя­занности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также по­ложен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напро­тив, по мнению юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное ут­верждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению ра­мок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, раз­работанных в последние десятилетия американской наукой управления, в кото­рой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время государство ФРГ - «законченное» правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражда­нин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юри­дическом порядке, т. е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, су­дебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролиро­вать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, по­становления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возмож­ность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии По мнению германских юристов, в условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способ­ствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституцион­ные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти не могут выхо­дить за пределы государственной власти. Во-вторых, публичное управление ог­раничено теми областями жизни, куда «недопустимо политическое проникнове­ние», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в мате­риальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представитель­ных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального администра­тивного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществ­ляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельно­сти, являющейся источником права, т. е. органов федерации. Это - первая сту­пень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации об­щин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не ин­дивидуальное) значение, представляют собой источники права.