В юридической литературе ФРГ принято различать следующие основания возникновения государственно-служебных (или «чиновничьих») отношений: на­значение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и избрание на должность.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда по­следние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чи­новника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обра­щения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государст­венной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанно­стями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответст­венность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпио­наж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за про­ступки, совершенные на службе и вне ее.

4. Формы управленческой деятельности

Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти, германские административисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управ­ления. Точнее, управление, или административно-правовая деятельность, выра­жается главным образом в форме издания актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административно-правовой деятельности - издание административных ак­тов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно этому за­кону «административным актом считается распоряжение, решение или иное од­носторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых об­щими признаками, или же на неопределенный круг лиц. Словарь администра­тивного права ФРГ определяет административный акт как «решение, распоряже­ние или иное властное действие, принятое органом управления для регулирова­ния индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и на­правленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых дейст­вий отличается от актов общенормативного характера, рассчитанных на неопре­деленный круг лиц». Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя гер­манскую теорию актов управления, определяют их в качестве «действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими односто­ронне-обязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управле­ния». Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управле­ния, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, при­знанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен от­вечать следующим требованиям: соответствовать закону («легальность» акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъяв­ляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции.

В германской административно-правовой теории и законодательстве сфор­мулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управ­ления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. 3 ст. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение «публичного управления», наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ при­нято именовать «учреждениями», «службами», учреждениями «публичного права».

Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание ак­тов управления, учреждение должно обладать рядом признаков. Такими призна­ками являются деятельность в качестве органа, снабженного государством власт­ными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элемен­тами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а так­же организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указан­ных признаков лишает учреждение качества органа управления, управомоченного на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе ФРГ установление ответственно­сти органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публич­ных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишен­ная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия та­ких учреждений государство не может нести ответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она «проявляется там, где управление вы­ступает в роли субъекта частного права», т. е. в роли «фискального управления». Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный при­знак органа управления, выполняющего «публичные функции», состоит в том, что он выполняет их «как свою основную обязанность». В противном случае пра­вовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта граждан­ского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют пре­доставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т. е. обяза­тельный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статутах, авто­номных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допус­кают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: факти­ческую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, кото­рая не регламентируется правовыми нормами и которая прямо не вызывает пра­вовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей пуб­лично-правового характера. Не являются управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта. Например, не является ак­том управления акт о расследовании авиационной катастрофы. Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов админи­стративной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения призна­ются судебными актами, лишь констатирующими факт.