Путаница с определением собственных и регулиру­ющих доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят из такого крите­рия, как процентное разграничение налога между уров­нями бюджетной системы. При этом возможности раз­ночтения, содержащиеся в положениях Бюджетного кодекса, используются представителями разных уров­ней бюджетной системы в соответствии с направлен­ностью их интересов. Так, некоторые субъекты Феде­рации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расче­те трансфертов в состав собственных доходов включа­ют и отчисления от регулирующих доходов.

В российской экономической литературе даже воз­ник термин «условно собственные доходы», под кото­рыми понимают общую сумму доходов и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе: показатель ме­стныхналогов помимо исключительно местных нало­гов включает и доходы, поступающие в виде отчисле­ний от долевых налогов, обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их тер­ритории налоговых средств.

Очевидно, требуется уточнение содержания соб­ственных и регулирующих доходов, позволяющее обес­печить сопоставимость показателей всех уровней бюд­жетной системы. Собственные доходы бюджетов пред­лагается рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за опре­деленным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к собственным налоговым доходам муниципаль­ных бюджетов следует отнести местные налоги и зак­репленные законодательно на постоянной основе за местными бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные доли или раз­деленные налоговые ставки.

Регулирующие налоги (применительно к местным бюджетам) — это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей налогов (федераль­ных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными образованиями.

При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для му­ниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов. Зак­репление федеральных и региональных налогов и сбо­ров за местными бюджетами должно исходить из не­обходимости обеспечения достаточной степени авто­номности местных бюджетов. Это значит, что необхо­димо изменить не только принцип установления норма­тивов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распреде­ления налоговых доходов по уровням бюджетной верти­кали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому зак­репление за местными бюджетами налоговых источ­ников целесообразно в том случае, если данные ис­точники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.

В наилучшей степени это достигается, на наш взгляд, при применении местных налогов, зачисляемыхв местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении со­става местных налогов следует в большей степени ори­ентироваться на имущественные налоги, являющие­ся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении оп­ределенной доли совместного налога, и позволяет из­бежать перекосов в бюджетной обеспеченности тер­риторий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких не­равнозначных налогов, как например, налог на до­бавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.

Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муни­ципальных образований величины налоговых поступле­ний по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Меж­муниципальные различия налоговых поступлений обус­ловлены такими факторами, как: особенности налого­вого законодательства в области установления мест­ных налогов и сборов, диспропорции в экономичес­ком развитии муниципальных образований, неоднород­ность налоговой базы, различия в налоговых усилиях властей и др.

В данных условиях закрепление собственных нало­говых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему выравнивания уров­ней бюджетной обеспеченности муниципальных обра­зований с высокой и низкой налоговой базой. Это оп­ределяет необходимость проведения детального ана­лиза, направленного на выявление сравнительной це­лесообразности использования единых и дифференци­рованных нормативов отчислений и налоговых ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляе­мым в местный бюджет на постоянной основе.

Кроме того, это означает, что на современном этапе (при приоритетном значении метода налогового распре­деления доходов на основе закрепления налогов и разде­ления налоговых ставок) сохраняется необходимость использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и финансовая помощь.

В проекте закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федера­ции» в качестве основной формы выравнивание бюд­жетной обеспеченности городских и сельских поселе­ний предусматривается предоставление дотаций из ре­гиональных фондов финансовой поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки по­селений. При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональ­ных налогов. Предлагается также законодательно уста­новить постепенное снижение финансирования городс­ких и сельских поселений из районного фонда финансовой поддержке с 50% в 2005г. до 20% в 2008г., что, по-видимому, направлено на постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими на­логовыми источниками.

Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное сокращение фонда финан­совой поддержки на районном уровне при сохранении роли аналогичного фонда на региональном уровне: уда­стся ли осуществить отлаженное взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не совсем логичным с позиций декларируемой в законопро­екте ориентации на четкое разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных образований представляется положение о введении суб­венций из бюджетов поселений в бюджет муниципально­го района на межмуниципальные нужды.