В российских условиях особую остроту эта проблема приобрела в ходе реализации программы связанного кредитования в рамках займов, предоставленных международными финансовыми организациями, где субфедеральные администрации выступали в качестве субзаемщиков. На середину 2000 г. просроченную задолженность по гарантированным правительством займам Всемирного банка имели 24 субъекта Федерации и 18 городов, общий объем задолженности, по данным Счетной палаты РФ, при этом составлял свыше 50% от общей суммы средств, которые должны были быть выплачены региональными субзаемщиками в соответствии с договорами, заключенными с Министерством финансов РФ.

Помимо рассмотренных выше форм прямого перераспределения долговой нагрузки на федеральный бюджет может иметь место также косвенное или скрытое перераспределение. Оно проявляется прежде всего в процессе корректировки возникающих межрегиональных дисбалансов бюджетной системы. Масштабы и конкретные сценарии такого перераспределения в разных странах могут существенно различаться в зависимости от действующей модели бюджетных грантов, выделяемых федеральным центром в целях повышения сбалансированности бюджетной системы.

При прочих равных условиях корректировка финансовых дисбалансов в бюджетной системе с доминированием общих (нецелевых) грантов создает условия для косвенного или скрытого перенесения тяжести бремени по обслуживанию субфедеральной задолженности на федеральный уровень со всеми вытекающими отсюда макроэкономическими последствиями. В рамках этой схемы федеральный бюджет, предоставляя субъектам Федерации (провинциям, штатам) общие гранты, отказывается от контроля за последующим использованием этих средств (целевое их использование не предполагается их статусом, как, например, в случае трансфертов из ФФПР в России). Таким образом, эти средства могут быть прямо или косвенно использованы для компенсации расходов по обслуживанию накопленного в предшествующие периоды долга. В условиях, когда полномочия субфедерального уровня в части заимствований не регулируются федеральными властями, создается ситуация, при которой федеральный уровень косвенно финансирует расходы, в принятии решения по осуществлению которых он не участвовал и теоретически по которым не должен нести ответственности.

Если же федеральный уровень регулирует объемы задолженности субфедерального уровня, то в рамках необусловленных грантов он фактически косвенно принимает участие в обслуживании задолженности, масштабы которой подлежат его контролю. В этом случае федеральные власти обладают возможностью контролировать субфедеральные долги и одновременно в скрытом виде несут расходы (полностью или частично) по их обслуживанию.

Если в рамках межбюджетных отношений доминирует система обусловленных целевых грантов, то возможности скрытого переложения бремени субфедеральных долгов на федеральный уровень несколько сужаются. Это касается в первую очередь займов на цели покрытия дефицита текущих расходов бюджетов субфедерального образований.

Косвенное переложение бремени обслуживания задолженности существует и в этом случае, но относится в основном к обслуживанию долгов, носивших целевой характер, при условии, что эти цели совпадают с целями предоставления соответствующих грантов из федерального бюджета. Масштабы такого переложения во многом зависят от характера и статуса предоставляемых целевых грантов (открытые или закрытые, пропорциональные или фиксированные и т.д.). В рамках этих грантов существует возможность почти полностью исключить такой эффект скрытого переложения долгового бремени с субфедерального на федеральный уровень.

Сочетание доминирования целевых грантов в системе международных отношений с регулированием параметров субфедеральных долгов со стороны федерального уровня ставит субфедеральные образования в достаточно жесткие условия. В этом случае фактически имеет место отказ от корректировки горизонтальных финансовых дисбалансов, что может приводить либо к необходимости введения налогообложения в регионе на уровне, превышающем предельно допустимые значения, и таким образом провоцировать вынужденную неэффективную налоговую миграцию, либо к понижению уровня и качества предоставляемых государственных услуг, что также может иметь своим следствием налоговую миграцию. Впрочем, второй вариант(снижение качества услуг) может быть частично демпфирован целевыми федеральными грантами. В известной степени именно этот подход к проблеме закрепляет модель бюджетного федерализма, принятую в Соединенных Штатах.

Таким образом, наиболее высока вероятность фактического перемещения долгового бремени на федеральный уровень власти в условиях доминирования необусловленных или общих грантов, предоставление которых не предполагает ограничения целей их использования.

Косвенное или скрытое перераспределение долгового бремени регионов на федеральный уровень власти, кроме того, может происходить также через банковский сектор экономики, если значительная часть накопленной субфедеральной задолженности (как по кредитам, так и по ценным бумагам) сосредоточена в банках с высокой долей государственного участия. Так, по состоянию на середину 2000 г. не менее двух третей объема требований коммерческих банков к территориальным органам власти приходилось на крупнейшие банки, фактически принадлежащие государству (Сбербанк, Внешэкономбанк и Внешторгбанк).

Исследуя различные формы перемещения долговой ответственности, получившие распространение в экономической действительности, нельзя оставить без внимания тот факт, что опасность нарастания неоправданных заимствований и нарушения в связи с этим долговых обязательств на субфедеральном уровне чаще всего заметно возрастает под влиянием политического фактора в периоды смены региональных администраций. В условиях отсутствия эффективных механизмов преемственности власти и обеспечения безусловного выполнения обязательств по ранее накопленным долгам фактическая ответственность субфедеральных образований также может быть тем или иным образом переложена на федеральный бюджет.

Таким образом, возможность прямого или косвенного перенесения долговой ответственности на федеральный уровень власти существенно увеличивает вероятность наращивания необоснованных заимствований субфедеральными образованиями, что, в свою очередь, может привести к чрезмерному увеличению бремени федерального долга и ухудшению вследствие этого макроэкономической ситуации в целом.

Для предупреждения подобных необоснованных заимствований необходимо регулирующее воздействие со стороны государства, которое может осуществляться в рамках двух основных направлений.

Оно предполагает установление на федеральном уровне не законодательных ограничений по ряду ключевых параметров долга субфедеральных образований и, в частности, по: объемам накопленной задолженности и текущих заимствований, стоимости обслуживания долга, срокам и целям займов и др.

Это, может быть, более важное направление государственного регулирования связано с формированием институциональной среды, способствующей повышению ответственности субфедеральных органов власти за выполнение принятых ими долговых обязательств.