Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Л.И. Якобсон отмечает: «Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов.

Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любой федерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, регионы могут владеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма — впрочем, аспект наиболее важный, определяющий».

Экономический федерализм, или экономические федеративные отношения, складывается в области бюджета, инвестиций, промышленности и т.д. Для определения государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами ТАСИС разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России. Данный проект составлен прежде всего на основе Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства.

Кодекс определяет следующее принципы федеративных экономических отношений: — единства экономического пространства России; — конституционного разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов в сферах экономического регулирования; — разграничения федеральным законодательством компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов; — согласованного формирования и осуществления единой экономической политики Российской Федерацией и ее субъектами; субсидиарности (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональными местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития); — равных условий экономического развития территорий; — федеративной лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации); — кооперации деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере; — свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране; — равноправия хозяйствующих субъектов; и др.

Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики. БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных от- ношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма: — распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; — разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; — равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; — выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; — равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который Предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Соглашения между российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

«Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость».

Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным», — отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд. Одним из направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут пере- даваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ.

Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. Таким образом, применение «не финансируемых мандатов» становится невозможно.

Данный термин характеризует процесс передачи полномочий другим уровням бюджетной системы РФ без наделения соответствующим источником — явление, часто встречающееся в бюджетной практике РФ начала и середины 1990-х гг. Как отмечают В.Б. Христенко и A.M. Лавров, формирование российской модели бюджетного федерализма прошло через три качественно различных этапа.

В 1991 — 1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводи- лось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако четкие критерии ее предоставления отсутствовали, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований.

Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису. См.: Христенко В.Б., Лавров А М. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2. С. 3-9.