Кредитные операции с землей на протяжении всей истории России были затруднены. До реформы 1861 г. основным предметом залога были крепостные души и это не удивительно, крепостной полностью принадлежал своему хозяину, который мог поступать с ним так, как ему заблагорассудится. Накануне реформы было заложено до 62% крепостных[1] Однако после отмены крепостного права, ситуация изменилась. Крестьяне более не были лично зависимы от помещика, а следовательно и заложить его уже нельзя. Единственной собственностью оставшейся в руках помещиков была земля. Однако операции с ней, кроме купли-продажи, затруднены. Государство начинает искать выход из этого положения. Необходимо было решить двойную проблему. Помочь русскому дворянству, в тяжелые для него годы, и помочь крестьянству в покупки необходимой для жизни земли.

Первым мнение было высказано работавшей в 1873 году Валуевской комиссией. В докладе было подчеркнуто, что необходимо создание государственных учреждений для долгосрочного кредита, где малоземельные крестьяне могли брать деньги для покупки земли. Однако в этот период времени к результатам работы комиссии не прислушались. В последующие годы было предпринято ряд мер для улучшения жизни крестьянства, такие как указ «О положении выкупных платежей» и «О выкупе наделов…», однако меры эти носили половинчатый характер и не могли оказать существенного влияния на положение дел. Однако в ходе обсуждения вопроса о положении выкупных платежей было высказано предположение об организации государственного долгосрочного кредита «для покупки крестьянами земли у частных лиц»[2]. В то же самое время пытались решить вопрос о поддержке дворянства. Многие помещики после отмены крепостного права не смогли приспособиться к новым способам ведения хозяйства. Ситуацию усугублял и сельскохозяйственный кризис, когда огромное количество дешевой пшеницы хлынуло на европейский рынок из-за океана. Государство начинает искать пути выхода из этого положения. В 1864 году открывается Земский банк Херсонской губернии, а в 1866 году общество взаимного поземельного кредита. Это первые организации в области залога земли в России. Однако это не смогло решить проблему. Продолжался поиск решения.

В 1881 годы Александру III представили ряд мнений по возможности создания кредита, для покупки земли крестьянами у частных лиц. Идея была поддержана императором и правительству было предложено разработать проект кредитования крестьянства. Начиная с этого времени Александр получил огромное количество адресов и ходатайств о создании льготного государственного поземельного кредита для дворян.

Разработка принципов крестьянского кредитования велась в несколько этапов. На первом этапе проект, составленный 14 декабря 1881 г. министерством внутренних дел Н.П. Игнатьевым, министром государственных имуществ М.Н. островским и министром финансов Н.Х. Буни, носил более либеральный характер. По проекту К.П.Б. открывается при главном выкупном учреждении. Управляющий банком становится управляющим Главным выкупным учреждением, два других члена Совета назначались министром финансов. Операции на местах были возложены на открываемые самостоятельно отделения при учреждениях Государственного банка или казенных палатах. Управляющего назначал министр финансов, одного члена Совета назначал губернатор. Двух членов избирало земское собрание, там же где оно отсутствовало, приглашали из губернского по крестьянским делам присутствия[3]. По проекту ссуды выдавались наличными деньгами, которые должны быть получены крестьянским банком путем полученных средств от продажи закладных листов крестьянского банка, приносящего доход в 5,5% годовых. Министр финансов имел право выпуска закладных листов не более 3 млн. руб. в год. Ссуды выдавались трем различным категориям: сельским обществам сумма выдавалась для покупки такого количества земли, которая вместе с уже имеющейся землей не привысила бы надела, определенного Положением 19.02.1861; товариществам из крестьян ссуда выдавалась для покупки земли, равная высшему наделу той местности, где земля покупается; отдельным крестьянам – сумма, необходимая для покупки количества земли установленного законом размера. Ссуда составляла 80% от 8,5% продажной цены на два срока – 24,5 и 34,5 года. Остальную часть денег покупатель вносил сам.

Огромное внимание в проекте было уделено вопросам взыскания недоимок. За просроченные платежи взыскались пени в размере 12% годовых. Пени не начислялись, если уездная земская управа удостоверяла, что просрочка платежа произошла из-за стихийного бедствия. В этом случае банк предоставлял отсрочку до двух лет, если заемщик не погашал недоимки в течении следующих 6 месяцев после окончания срока кредита, его земля продавалась с торгов. Убытки крестьянскому банку в таких случаях возмещало земство[4].

Таков был первоначальный проект крестьянского поземельного банка. И в таком виде он был передан на обсуждение в Государственный совет. В ходе обсуждения проект вызвал лишь ряд замечаний, которые не изменяли принцип деятельности Банка и были приняты без возражений. В частности сумма кредита теперь не зависела от размера земли, а зависела от формы землевладения. Отдельный домохозяин получал до 500 руб., сельские общества и товарищества до 125 руб. на каждую душу мужского пола. Размер ссуды составлял 75% цены на землю. Земство по новому проекту освобождалось от обязанности возмещать убытки крестьянскому банку в случае если земля недоимщика продавалась с торгов. Закладные листы банка получили название «Свидетельства крестьянского поземельного банка»[5].

17 февраля 1882 года новый исправленный проект «Положения о крестьянском поземельном банке» был представлен на обсуждение в Государственный совет. Но, однако, уже во время обсуждения проекта возникли разногласия. Возникли две группы, которые не могли придти к единому мнению о целесообразности создания крестьянского банка вообще, и деятельность за государственный счет в частности. Н.Н. Мансуров и П.А. Шувалов высказались против учреждения Крестьянского поземельного банка. Они считали, что создание такой организации ведет к гибели дворянского землевладения. Помещики, считали они, не смогут сдержать напор крестьянской массы, захотевшей купить у них землю. Они предложили передать дело крестьянского кредита на земские учреждения. Правительство же должно было финансово поддерживать их. Контроль за ходом кредитования передать министру финансов, государственных имуществ и внутренних дел.

26 апреля 1882 года во время обсуждения проекта эта точка зрения нашла поддержку у очень влиятельных людей К.П. Победоносцев, Д.А. Толстой, Т.И. Филиппов и ряд других поддержали точку зрения Шувалова и Мансурова. Всего в эту группу вошло 12 человек. Они заявили, что данный проект слабо продуман и его следует отправить на доработку, после чего подвергнуть самому тщательному обсуждению.

Против этого выступила другая группа. В состав которой вошли сами разработчики Положения Н.П. Игнатьев, Н.Х. Буни, М.И. Островский, а также председатель комитета Министров М.Х. Рейтерн, министр юстиции Д.Н. Набоков, М.С. Каханов и другие. Всего 18 человек. Они высказались за немедленное создание крестьянского банка, как государственного учреждения. На пресловутом заседании 26 апреля к ним прислушались председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич, военный министр Ванковский, П.А. Валуев и другие. Всего 34 человека. Однако после этого, как «большинству» удалось добиться немедленного рассмотрения в Государственном совете, часть из них перешли в стан «меньшинства».