1.3. От Маастрихта к Амстердаму: переход от политического сотрудничества к совместной политике

Признав, что функционировавшая с начала 1970-х гг. система ЕПС не отвечала новым реалиям и требованиям, страны ЕС сконцентрировали усилия на ее трансформации в систему ОВПБ, которая была учреждена в 1992 г. согласно Маастрихтскому договору и действует в настоящее время.

В силу специфики проблем безопасности и обороны взаимодействие в этой сфере было apriori выведено за рамки компетенций наднациональных органов ЕС, и ОВПБ унаследовала от ЕПС межгосударственный характер сотрудничества. Это, кроме всего прочего, позволило найти пути сочетания «второй опоры» ЕС, функционирующей вне правовой базы Римскою договора, с интеграцией по линии ЗЕС.

Отсутствие собственных инструментов военно-политического сотрудничества побудило ЕС использовать возросший потенциал ЗЕС. Военно-политическая интеграция была включена в контекст маастрихтского процесса, а ЗЕС документально признан составной частью развития Союза. Сам ЗЕС в Декларации к Договору о ЕС идентифицировал себя в качестве оборонительного компонента Европейского Союза, формально сохранив статус независимой организации[12]. Однако механизм взаимодействия, предусматривающего обращение ЕС к ЗЕС «с целью разработки и осуществления решений и действий Союза, имеющих оборонное значение», не был конкретизирован[13]. В период до подписания нового Амстердамского договора (2 октября 1997 г.) ЕС так и не воспользовался правом обращаться к ЗЕС. Это наглядно демонстрирует, какой тактики придерживаются страны ЕС/ЗЕС в сфере ОВПБ: все шире открывая окно для новых возможностей сотрудничества, они воздерживаются от их практической реализации в сколько-нибудь значительных объемах до тех пор, когда и если это будет признано целесообразным и необходимым.

Наряду с согласованием европейской политики в сфере безопасности, после Маастрихта ЗЕС определил два основных направления своей практической деятельности (Петерсбергская декларация, 19 июня 1992 г.): расширение состава Союза, в том числе не только в форме полного членства, и формирование собственного военного «измерения» (вооруженных сил, структур планирования и командования)[14]. В последствии Киршбергская декларация Совета ЗЕС (9 мая 1994 г.) определила рамки ассоциированного членства в Союзе[15].

В результате «семья ЗЕС» существенно увеличилась: к «девятке» присоединилась Греция (1995 г.); Исландия, Норвегия и Турция получили статус ассоциированных членов (1992 г.); Дания и Ирландия (1992 г.), Австрия, Финляндия и Швеция (1995 г.) — статус наблюдателей; Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами.

Учитывая, что возможность продвижения на основе ОВПБ к совместной оборонной политике зависит прежде всего от материальной базы ее проведения, страны ЕС/ЗЕС впервые за послевоенную историю декларировали своей важнейшей целью формирование собственного автономного оперативного потенциала. Поскольку ЕС не располагал соответствующими юридическими основаниями, решение этой задачи было закреплено за ЗЕС. Делегировав функции коллективной обороны в НАТО, ЗЕС не мог претендовать на создание европейских вооруженных сил под своим командованием, что потребовало бы их вывода из структур НАТО. Однако европейским странам удалось найти иное решение путем принятия в 1992 г. концепции «Сил, подотчетных ЗЕС», которые, по его запросу, могут быть предоставлены в его распоряжение с согласия стран-участниц. На сегодняшний день это уже более 2000 национальных и многонациональных военных подразделений (от корабля, батальона, авиазвена до крупных формирований — дивизий, армейских корпусов).

Вместе с тем собственные военные возможности ЗЕС все же ограничены и, конечно, не сравнимы с НАТО. Но решение и этой проблемы, по существу, уже найдено. В соответствии с декларацией о ЗЕС, принятой в качестве приложении к основному тексту Маастрихтского договора, он признан также «средством укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе»[16]. Январская и декабрьская (1994 г.) сессии Совета НАТО одобрили деятельность ЗЕС в этом качестве и выразили поддержку «европейской идентичности в сфере безопасности и обороны». Тем самым был открыт путь для тесного и расширяющегося сотрудничества между НАТО и ЗЕС на основе согласованных принципов взаимодополняемости и открытости. Это, в свою очередь, позволило европейским странам добиться прорыва на пути к обладанию военным потенциалом, позволяющим поставить провозглашенную ими цель совместной обороны на практические рельсы. Концепция «Многонациональных оперативных сил» (МОС), принятая Советом НАТО (июнь 1996 г.), заложила основу трансформации ее военных структур, которые в случае необходимости могут использоваться под эгидой ЗЕС[17]. Соответствующее договорно-правовое оформление уже в основном завершено, что открывает перед тандемом ЕС/ЗЕС принципиально новые перспективы (полномасштабное осуществление концепции МОС запланировано к концу 2004 г.).

Одним из важнейших достижений Маастрихта стало, таким образом, окончательное признание европейскими странами того, что создание ЕС невозможно без формирования его собственного «измерения» безопасности и военной политики. Документально закрепленная цель осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем совместной оборонной политики, которая может со временем позволить создать систему совместной обороны, определила основную перспективу и придала ускорение интеграции на этом направлении. Это, в свою очередь, позволило включить военно-политическую интеграцию в рамках ЗЕС в контекст развития Европейского Союза. Юридически закрепленные прерогативы ЗЕС, умноженные на новые маастрихтские ориентиры политики ЕС, обеспечили европейским странам выход на формирование собственного автономного военного потенциала.

Вместе с тем маастрихтские документы установили пределы такого ускорения, определяемые, прежде всего, обтекаемостью соответствующих формулировок, отсутствием ясных временных рамок и процедурных норм продвижения к декларированному единству в сфере безопасности и военной политики. Таким образом, несмотря на значительную динамику движения в этом направлении, для него по-прежнему было характерно отставание «на шаг» от интеграции в экономической и валютно-финансовой областях, которые уже в Маастрихте обрели достаточную концептуальную определенность.

Это отставание проявляется в сохраняющейся специфической раздвоенности процесса европейской интеграции в сфере безопасности — его развитие в двух институциональных плоскостях, зона пересечения которых остается размытой и неустойчивой. Несмотря на заметный прогресс в каждой из этих плоскостей и на интенсивное формирование в 1990-е гг. представляющих их институциональных структур — ЕС, с одной стороны, и Западноевропейского союза (ЗЕС), с другой — их дальнейшее развитие потребовало более четкого определения «зон ответственности» на основе взаимодополняемости и формирования адекватных инструментов взаимодействия[18].