Мешало проведению декрета и отсутствие на местах подготовленных работников и специальных государст­венных органов, занимавшихся «церковной политикой», непоследовательность местных властей, «уклоны» в сто­рону «революционного нажима»; неясности и противоре­чивость некоторых норм декрета; различное их понима­ние и даже тривиальное незнание.

Жизнь настойчиво требовала образования специаль­ного органа государственного управления, который бы взял на себя проведение в жизнь декрета. Первоначально им стала Междуведомственная комиссия, образованная при Наркомюсте из представителей комисса­риатов: внутренних дел, просвещения, призрения и др. Для участия в ее работе приглашены были представи­тели православной, старообрядческой, римско-католиче­ской, греко-католической и других церквей. Однако быстро выяснилось, что в таком виде комиссия не мо­жет быть дееспособной, оперативно откликаться на нужды дня, оставался неясным вопрос о ее статусе и полномочиях, месте в системе центральных органов.

8 мая 1918 г. по предложению Наркомюста Совнарком распускает Междуведомственную комиссию и по­ручает проведение в жизнь декрета «особому отделу Наркомюста». Этот отдел получил порядковый номер VIII (с 1922 г.—V), н за ним закрепилось наименование «ликвидационный». Планировалось при отделе сохранить консультативную комиссию из представителей ре­лигиозных организаций. Во главе отдела встал член коллегии НКЮ П. А. Красиков.

Вновь созданный VIII отдел сразу же активно вклю­чился в деятельность по проведению в жизнь декрета об отделении церкви от государства. Его сотрудники выезжают на места, выступают на многочисленных митингах и собраниях, встречаются с духовенством и ве­рующими, разбирают жалобы и конфликтные ситуации, ведут обширную переписку с провинцией. Формируют­ся и местные органы отдела — при губисполкомах обра­зуются отделы или подотделы по проведению в жизнь декрета об отделении церкви от государства, а в неко­торых губерниях — комиссариаты по церковным делам. Разъяснения и указания отдела вплоть до сентября 1918 г. были единственными правовыми документами, регламентирующими порядок разрешения практических вопросов.

В июле 1918 г. накануне V Всероссийского съезда Советов, который должен был принять Конституцию РСФСР, центральные газеты публикуют ее проект. Пятая, статья в нем была посвящена свободе совести и гласила:

«В целях обеспечения за трудящимися свободы совести цер­ковь отделяется от государства, религия объявляется делом сове­сти каждого отдельного гражданина, на содержание церкви и ее служителей не отпускается средств из государственной казны. Пра­во полной свободы религиозной пропаганды признается за всеми гражданами»

При обсуждении этой статьи столкнулись различ­ные точки зрения относительно содержания «свободы совести» и мер ее обеспечения Некоторые, например нарком юстиции П. И. Стучка, указывали, что предложенная редакция, по существу, есть слепое копирова­ние программ европейских социал-демократических пар­тий, не идущих в данном вопросе дальше провозглаше­ния свободы совести в ее буржуазном понимании. А потому предлагалось исключить из проекта такие по­ложения, как религия — «дело совести» гражданина, а также признание «полной свободы религиозной пропа­ганды» «В самом деле,— рассуждал в связи с послед­ним положением П. И. Стучка,— советским юристам придется призадуматься, как соединить некоторые статьи декрета об отделении церкви от государства с этой полной свободой религиозной пропаганды. Мне мерещится, что действительная свобода совести, как ее понимает Маркс, обеспечивается одной свободой антирелигиозной пропаганды, да и только».

В результате обсуждения статья о свободе совести была принята в следующей редакции:

«В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства и школа от церкви, а свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды признается за всеми гражданами»

В принятой съездом конституции были и другие статьи, касающиеся «религиозного вопроса». Так, пре­дусматривалась возможность предоставлять «убежище» иностранным гражданам, преследуемым за религиоз­ные убеждения, вводились ограничения политических прав в отношении монашествующих и служителей культа.

С принятием конституции основные положения дек­рета об отделении церкви от государства стали нор­мой конституционного права, а VIII отдел призван был теперь, наряду с проведением декрета в жизнь, обес­печивать и контролировать соблюдение статьи 13 Кон­ституции РСФСР о свободе совести.

О сложной и противоречивой обстановке, в которой приходилось действовать отделу, дают представление отчеты членов отдела о командировках на места. На­пример, один из самых активных его сотрудников М. В. Галкин, совершив поездку в Северную область осенью 1918 г., сообщал, что «проведение в жизнь дек­рета об отделении церкви от государства происходило здесь или путем собственного усмотрения или же на основании телеграфных распоряжений центральных ор­ганов» Касаясь религиозной ситуации он отмечал: «Хотя монастыри благоденствуют по-прежнему, духо­венство, как каста и как известная политическая сила, в настоящее время раздавлено. Крупных контррево­люционных выступлений, вдохновляемых служителями культа, не было . Посещаемость храмов сократилась до минимума, духовенство теряет свое влияние на народ, тем более что алчные действия некоторых его представителей дают богатую пищу для агитации и окончательно роняют духовенство в глазах народа». Галкин подмечал и огрехи в действиях представителей местных властей (небрежность в обращении с архивами, документа­цией церковных органов при выселении их из занимае­мых помещений, конфискация предметов культа без составления описей, расстрелы и аресты без санкции вы­шестоящих органов и т. п.), которые всячески затем гиперболизировались духовенством, отождествлялись с политикой государства в «церковном вопросе».

Многочисленные запросы с мест, практическая дея­тельность отдела и аналогичных органов на местах настоятельно требовали выработки документа, определяв­шего единообразие в действиях центральных и местных органов власти при реализации государственной «цер­ковной политики». Таким документом стала инструкция «О порядке проведения в жизнь декрета «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», опублико­ванная 30 августа 1918 г. в газете «Известия». Инструк­ция состояла из шести разделов: 1. О церковных и ре­лигиозных обществах. 2. Об имуществах, предназна­ченных для совершения религиозных обрядов. 3. О про­чих имуществах. 4. О метрических книгах. 5. О религи­озных церемониях и обрядах. 6. О преподавании рели­гиозных вероучений.

Инструкция затрагивала практически все возникав­шие перед органами власти на местах вопросы по проведению в жизнь декрета, давала необходимый материал для их разрешения. Казалось, что созданы все ус­ловия для планомерного и повсеместного проведения в жизнь всех положений декрета. Но реализовать сло­жившиеся благоприятные предпосылки не удалось. Про­цесс отделения церкви от государства и нормализация отношений между религиозными центрами и советской властью затянулся на несколько лет. Причинами тому были, с одной стороны, разразившаяся гражданская война и интервенция, ас другой — курс органов цер­ковного управления на конфронтацию с государствен­ной властью.