Освобождение громадной массы крестьян от крепостной зависимости, упразднение вотчинной власти дворян, разрушение важнейших институтов феодального права - все это потребовало перемен в системе местного самоуправления. Эти предпосылки вызывали к жизни земскую (1864 г. ) и городскую (1870 г.) реформы, повлекшие за собой изменения в российском избирательном праве.

Начало земской ре­форме положил указ Александра II от 1 ян­варя 1864 года и «По­ложение о губернских и уездных земских учреж­дениях». Император предписывал: « .при­звать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их на­селение, посредством избираемых от онаго лиц .» (Политическая история России. Хрестоматия. Сост. В.И. Коваленко и др. М., 1996. С. 488). В 34 губерниях Рос­сии предстояло сформировать органы земского самоуправления сроком на три года.

В выборах участвовали все сословия тогдашнего российского общества. В основу избирательной системы был положен принцип выборов по сословиям. Избиратели делились на три курии: мест­ные землевладельцы, крестьянские общества и горожане - владель­цы недвижимости, а также торговых и промышленных предприя­тий. В крестьянскую курию входили представители крестьянского сословия, другие же деревенские жители (землевладельцы) и горо­жане объединялись на основании имущественного ценза.

Выборы уездных земских гласных проходили отдельно на трех избирательных съездах курии в каждом уезде. Первую курию составляли землевладельцы (независимо от сословий), владевшие имениями размером от 200 до 800 десятин. Земельный ценз в разных уездах был различен. Горожане для участия в выборах должны были иметь недвижимое имущество стоимостью от 500 рублей в уездных городах до 3 тысяч в столице или владеть тор­гово-промышленными заведениями с годовым оборотом не ниже 6000 рублей, или принадлежать к купеческим гильдиям. За сель­ских жителей и горожан, не обладавших требуемым цензом, голо­совали избранные ими представители. Крестьяне на волостных сходах делегировали выборных на съезд крестьянской курии из расчета не менее одного выборщика на 300 домохозяев.

Выборы были косвенными. Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные зем­ские собрания избирали гласных губернского земского собрания. Число представителей одной курии не могло превышать общего числа представителей двух других. На практике это приводило к тому, что на долю помещиков и зажиточных горожан приходи­лось от 50 до 80 процентов общего числа земских гласных.

К участию в выборах допускались лица, достигшие 25 лет. Не могли участвовать в выборах иностранцы, лица, осужденные по приговору суда, находящиеся под следствием или судом. Избиратели могли голосовать по доверенности или уполномочию. Гласными не могли быть избраны губернские чины (губернаторы и вице-губернаторы), члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, судебные чиновники, чины местной поли­ции. В «Положении» оговаривалось, что гласные не наделяются широкими служебными преимуществами и им не полагается денежного содержания.

Законодательство о выборах земских учреждений было достаточно сложным. Вскоре после его издания последовали разъяснения министерства внутренних дел о практике применения закона. Особенно это касалось определения цензов.

Организация первых земских выборов потребовала длительной и серьезной подготовки. В докладе одного из губернаторов правительству отмечалось, что «предмет этот по новости и обширности его, как видно, достаточно еще не уяснился в сознании будущих двигателей дела». Выборы 1865 года не отличались активностью избирателей. Особенно слабую заинтересованность проявили представители первых двух курий. Причины этого исследователи объясняют тем, что многие крупные землевладельцы и купцы не проживали постоянно в губерниях, а также равнодушием населения к общественной деятельности. Сказывалось и отсутствие социального опыта. Не была высокой и активность крестьян, однако многочисленные факты свидетельствуют об их явном небезразличии к избранию земских гласных из своей среды.

Вслед ли созданием земских учреждений правительство в 1870 г. пробрело реформу городского самоуправления, которое к этому времени фактически перестало функционировать. В соответствии с новым «Городовым положением» учреждалась всесословная система городского самоуправления. Выборные органы - думы- получали значительные права в решении многих вопросов юродской жизни. Гласные дум избирались на четырехгодичный срок плательщиками налогов. «Городовое положение» определяло следующий круг избирателей: владельцы торговых и промышленных заведений; держатели купеческих, промысловых и приказчичьих свидетельств, вносившие налоги в городскую казну. Различные ведомства, учреждения, общества, това­рищества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимым имуществом, также пользовались правом голоса в лице своих представителей. Избиратели должны были иметь российское подданство и возраст не менее 25 лет. Рабочие и ремесленники, все те, кто занимался умственным трудом и не имел недвижимо­сти, лишался избирательных прав. Кроме них, к выборам не до­пускались осужденные за ряд преступлений и проступков, отре­шенные от должности (в течение трех лет со времени отреше­ния), находившиеся под следствием или судом, объявленные не­состоятельными, а также лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из среды сословных корпораций (например, дворянских собраний) по решению сословных су­дов. Также не участвовали в выборах губернаторы, члены гу­бернских правлений и присутствий, чины местной полиции.

Все избиратели в соответствии с размером уплачиваемых ими городских налогов, делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков; каждая курия платила треть го­родских налогов и избирала треть гласных. Голосование было тайным, каждый отдавал свой шар за того или иного кандидата. Допускалось и голосование по доверенности.

Гласным городской думы мог быть избран любой горожанин, имевший право голоса, если он изъявлял на то желание или был предложен кем-либо из избирателей. Избранными считались кандидаты, получившие на выборах более половины голосов, при этом число избирателей, присутствующих на собрании, должно было превышать число избранных гласных.

В 1892 году правительство пошло на изменение системы вы­боров в органы городского самоуправления: состав избирателей был ограничен повышением имущественного ценза, ликвидиро­вана куриальная система выборов.

Несмотря на неравный и цензовый характер, а также ограни­чения, вносившиеся правительством в избирательное законода­тельство, выборы органов земского и городского самоуправле­ния сыграли огромную роль в общественно-политической жизни России. Изменения, произошедшие в стране в результате реформ 60-70-х гг. XIX века способствовали зарождению в России эле­ментов гражданского общества и складыванию правового само­сознания. Участие в выборах значительной части населения стра­ны способствовало его приобщению к общественной деятельнос­ти, участию в местном управлении. Сама избирательная практи­ка, атмосфера вокруг выборов свидетельствовали о глубоких сдвигах в сознании и социальной психологии российского обы­вателя. Земские и городские выборы, деятельность гласных - все это в немалой степени подготовило население России к последу­ющему участию в думских выборах.