В связи с этим можно констатировать, что бюджет — это не только фонд денежных средств для точно определенных целей и задач, это также акт, устанавливающий план поступлений по доходам, ограничения по расходам и предельный объем государственного долга на конец планируемого периода.

Итак, "сложное" понятие "бюджет" можно разложить на составляющие, в зависимости от той стороны общественно-политической жизни, на которую он воздействует.

1. Бюджет является средством проведения в жизнь государственной политики (политическое содержание).

2. Бюджет — это акт, устанавливающий план поступлений по доходам и ограничения по осуществлению расходов, а также предельный объем государственного долга на конец планируемого периода (правовое содержание).

3. Бюджет — это поток денежных средств, возникающий в процессе управления активами и обязательствами публично-правового государства (экономическое содержание).

1.2 Бюджетная система

Для проведения рациональной бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы. Существуют различные точки зрения на ее сущность.

В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) записано, что "бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Ряд специалистов, хотя и не ссылаются на БК РФ, фактически разделяют такой подход. Другие авторы считают, что бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Наконец, еще одна группа экономистов полагает, что все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ и включает:

§ 21 республиканский бюджет республик в составе РФ;

§ 55 краевых и областных бюджетов;

§ бюджеты 2 городов — Москвы и Санкт-Петербурга;

§ 1 бюджет автономной области;

§ 10 бюджетов автономных округов;

§ 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Внутри данных систем авторы различают три уровня. При этом к первому, наряду с федеральным бюджетом, относят еще и "бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов", ко второму уровню — все остальные бюджеты, кроме местных бюджетов, которые отнесены к третьему уровню.

Критический анализ можно было бы продолжить. Однако уже ясно, что в анализируемых формулировках бюджетной системы отсутствуют такие базовые понятия системного анализа, как определения ее элементов, систематизирующих связей и целевой функции. Без этого нельзя характеризовать какой-либо объект как систему, а в нашем конкретном случае анализируемые определения бюджетной системы скорее описывают лишь ее структуру и уровни управления.

Попытаемся разобраться с сущностью бюджетной системы и начнем с выяснения вопросов: что является ее элементами? Элементами бюджетной системы являются все юридические лица, получающие средства из любого уровня бюджета (федерального, регионального или местного). Такое выравнивание статуса бюджетополучателей вполне оправданно, т. к. по большому счету источником всех денежных потоков являются "бюджетонаполнители", включая налогоплательщиков, государственные и муниципальные унитарные предприятия, отчисляющие в бюджеты часть своей прибыли, и ряд других, которые отдают свои средства сначала государству, а уже затем, в зависимости от ежегодной целесообразности, они расщепляются на три уровня бюджетов. При этом организации, получающие бюджетные средства, не должно, по большому счету, интересовать, из какого конкретно уровня бюджета они к ним поступают, так как все они получают средства одних и тех же налогоплательщиков и должны финансироваться без какой-либо дискриминации, а лишь в зависимости от приоритетности стоящих перед ними задач по обеспечению стабильного развития государства, включая его субъекты. Неотнесение же к элементам бюджетной системы физических лиц можно объяснить, прежде всего, тем, что они получают средства не напрямую из соответствующего бюджета, а непосредственно через конкретное учреждение или организацию (например, пенсионеры — через отделение пенсионного фонда, учителя — через школы и т. д.).

В бюджетной системе имеется ряд элементов, являющихся ее ядром. Это — Министерство финансов РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления. Они генерируют информацию, на основе которой ассигнования, в конце концов, выделяются в определенном количестве конкретному бюджетному учреждению или организации. В указанное ядро поступают также данные от других элементов системы, т. е. существует и обратная связь, которая используется для коррекции финансового процесса.

Именно функционирование ядра бюджетной системы создает потоки средств и обеспечивает их движение к бюджетополучателям, т. е. создает системообразующие связи. При этом такие связи идут от ее ядра к элементам, а обратно должна поступать информация о выполнении конкретной работы, на реализацию которой государством были направлены деньги, т. е. сведения, характеризующие степень рациональности использовании финансов.

Целеполагающей функцией бюджетной системы, которая, наряду с ее элементами, ядром и системообразующими связями, создает данную систему, как раз и является выполнение роли механизма, обеспечивающего своевременное и точное поступление денежных средств для получения бюджетополучателями необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.

Таким образом, бюджетная система — это совокупность элементов — бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая элементы, составляющие ее ядро (Минфин РФ и органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления) и создающие системообразующие связи, т, е. движение денежных потоков к бюджетополучателям с целью своевременного и точного поступления необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.

Необходимо также отметить, что бюджетная система:

§ незамкнутая, т. е. открытая: денежные средства поступают в нее извне от "бюджетонаполнителей", в т. ч. налогоплательщиков, и, в свою очередь, финансы из нее попадают в другие сферы; а кроме того, в бюджетную систему поступают и влияют на ее функционирование регулирующие сигналы от исполнительных, законодательных и судебных органов власти и из нее идет обратная связь в эти структуры, которая должна служить информационной базой для принятия новых или уточнения ранее принятых решений;