В зависимости от стоящих перед прокурором задач, време­ни и возможностей, которыми он обладает, и от других факто­ров может предусматриваться проведение[29]:

• сплошных проверок законности актов, изданных (при­нятых) органом за определенный период времени (квар­тал, полугодие, год);

• целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (при­нятых) по конкретному вопросу за определенный отре­зок времени (например, по вопросу приватизации муни­ципальных предприятий);

• проверок законности конкретного акта или не­скольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

• комплексных проверок, когда наряду с проверкой за­конности актов проводятся и проверки исполнения кон­кретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокура­туре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представитель­ные и исполнительные органы власти всех уровней направля­ют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, по­становления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и ис­полнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность прово­дить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельски­ми органами местного самоуправления, поступившим в рай­онные органы местного самоуправления, а постановления, из­данные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию[30].

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам закон­ности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления проку­рора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна­комления с соответствующими документами:

• материалами проверок, расследований, ревизий;

• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходи­мо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно опове­щается руководитель органа, где она будет проводиться. Про­курор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распо­ряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предос­тавляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут со­держаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм[31].

Перед началом проверки прокурор должен поинтересо­ваться, какие меры приняты соответствующими должностны­ми лицами в связи с ранее внесенными протестами или пред­ставлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным поста­новлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличе­нию предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяе­мого закона, а также к ознакомлению с материалами, послу­жившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к то­му, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению, финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке нормативных актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли орга­ном его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

• не допущено ли в акте нарушение материального закона

по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за­конные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и дру­гих субъектов федерации;

• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

• не содержится ли в акте сведений о совершении престу­плений и других правонарушений;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоя­тельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внеш­не акт может выглядеть вполне законным, хотя в дейст­вительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

• содержат ли акты, в особенности изданные представи­тельными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, мате­риально-технические и организационные средства, не­обходимые для обеспечения их выполнения;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия или издания акта, за­крепленный в регламенте органа;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;