Напомним, что к правоохранительным органам относятся прокуратура и органы дознания и предварительного следствия. В борьбе с преступностью они должны действовать четко, согласованно, не допускать противоречий, конфликтов по пово­ду тех или иных моментов расследования преступлений. Между тем, как показывает практика, нередко не принимаются или скрываются заявления о трудно раскрываемых преступлениях, выносятся незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел или о прекращении производства расследования, дается незаконная квалификация составов преступлений и т. д.

Раньше к правоохранительным органам официально относи­лись и суды, ибо они тоже борются с преступностью. Но в на­стоящее время в связи с судебной реформой выделена отдель­ная ветвь власти — судебная. Но это только формально. На практике суды остались именно правоохранительными органа­ми. В деятельности судов, прокуратуры и органов расследова­ния тоже нужна согласованность, ибо и здесь нередки противо­речия, коллизии. Например, прокурор, утверждая обвинитель­ное заключение по уголовному делу, признал расследование качественным, а суд возвратил дело на доследование или, слу­чается, поддерживая государственное обвинение в стадии судебного разбирательства, прокурор просил о применении к под­судимому уголовного наказания, суд же вынес оправдательный приговор. Подобные примеры можно приводить до бесконеч­ности.

В обязанности прокурора входит периодическое проведение координационных совещаний с участием руководителей правоохранительных органов, а также судов. На них обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью в регионе и раз­рабатываются соответствующие рекомендации. Проведению та­ких совещаний предшествует изучение состояния работы этих органов, выявляются ее недостатки.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности госу­дарства также относится к организационным направлениям. При осуществлении прокурорского надзора не только вскрыва­ются нарушения законности, но и обнаруживается несовершен­ство законодательства, которое может «стареть», не соответст­вовать характеру складывающихся в обществе отношений и тем самым побуждать к его нарушению. В связи с этим прокуроры обязаны принимать меры по совершенствованию законодательства путем обращения к компетентным органам с предложения­ми об изменении, дополнении или даже об отмене нормативных актов, не соответствующих конкретным условиям. Подобная инициатива может исходить от прокуроров всех уровней начи­ная от Генерального прокурора РФ и кончая прокурорами рай­онов и городов. Более того, они могут участвовать в разработке проектов законов, других нормативных актов различными орга­нами власти[41]. Если возникает необходимость, прокуроры впра­ве обратиться в любой компетентный орган с предложением о принятии того или иного нормативного акта.

Самостоятельным видом деятельности прокуратуры можно считать выпуск специальных изданий: Генеральная прокуратура РФ издает журнал «Законность», сборники приказов и указа­ний; областные, краевые прокуратуры издают различные пособия, обобщения.

§ 6. Правовые основы деятельности прокуратуры

Прокурорский надзор призван быть эффективным и дейст­венным способом борьбы с нарушениями законности. В право­вом государстве он должен осуществляться демократично, гуманно, высокопрофессионально. При его реализации должны применяться такие меры, которые, с одной стороны, позволяют оперативно выявлять и устранять правонарушения, а с другой — обеспечивают неприкосновенность личности, не унижают человеческого достоинства. Надлежащая организованность проку­рорского надзора достигается его правовым регулированием. Нормами права определяются полномочия прокуроров, условия их реализации, устанавливаются правовые средства, порядок их использования, уточняются права и обязанности поднадзорных субъектов. Наконец, ими регулируются правовые отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора.

В процессе регулирования этих отношений выработалась совокупность норм права. Естественно, возникает вопрос: явля­ются ли они однородными, составляют ли единую отрасль права, если же нет, то к каким отраслям относятся и выступают ли в качестве их институтов? В литературе нет однозначного ответа. Первоначально без каких-либо обоснований было вы­сказано суждение, что нормы права, регулирующие прокурорский надзор, составляют самостоятельную отрасль советского права[42]. Эта мысль получила поддержку некоторых авторов[43]. В подтверждение приведенного положения был высказан сле­дующий довод: наличие особого предмета регулирования. Дей­ствительно, в основу деления права на отрасли, по существу, положен единственный критерий — однородность отношений, регулируемых нормами права, что обусловливает появление соответствующей отрасли права. Нельзя отрицать того, что при осуществлении прокурорского надзора возникают и развивают­ся многочисленные регулируемые правом отношения, которые по своей природе являются процессуальными, так как в их рамках происходит установление нарушений законности и при­нимаются меры по устранению, предупреждению последних, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов.

Тем не менее, будучи надзорными, они неоднородны и по­тому не образуют единой совокупности правовых норм. Это объясняется спецификой прокурорского надзора как вида госу­дарственной деятельности, ибо он осуществляется не изолиро­ванно, а в неразрывной связи с деятельностью поднадзорных субъектов. Например, органы местного самоуправления вправе обсуждать и принимать решения в отсутствие прокурора, прокурорский же надзор за исполнением ими законов не может реализоваться изолированно от них. Прокурор участвует в об­суждении вопросов на заседаниях, проверяет законность выносимых решений. То же самое следует сказать и в отношении судов, которые правомочны рассматривать уголовные и граж­данские дела и выносить по ним приговоры, решения в отсут­ствие прокурора, тогда как последний не может выполнять свои функции без участия в судебном разбирательстве, проверки за­конности и обоснованности приговоров, решений и т.д. Эта связь настолько тесна, что надзорные действия часто входят в общую совокупность действий, совершаемых тем или иным государственным органом, и составляют неотъемлемую часть ад­министративного, уголовного, гражданского процессов. Так же и надзорные отношения являются составной частью отноше­ний, складывающихся при выполнении тем или иным органом возложенных на него функций.

Имеется еще один аргумент в пользу признания надзорных действий прокурора частью деятельности органов государствен­ной власти и управления. Согласно действующему законода­тельству прокурор, как правило, не вправе самостоятельно устранять установленные им нарушения законности, привлекать виновных лиц к ответственности и восстанавливать нарушен­ные права и охраняемые законом интересы граждан, организа­ций, государства. В соответствии со своим правовым положе­нием он обращается к компетентным органам с требованием или предложением о принятии необходимых мер. Таким образом, он возбуждает деятельность этих органов и принимает в ней активное участие.