В известной степени это отражено в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г., где в п. 1 ст. 26 сказано, что предметом надзора является соблю­дение прав и свобод человека и гражданина органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих орга­низаций[86]. Органы управления — это органы юридических лиц, реализующие предоставленные им правомочия, и представляю­щие различные учреждения, предприятия, организации. Если надзор касается органов управления, то он распространяется и на юридические лица. Руководители коммерческих и неком­мерческих организаций выступают участниками надзорных пра­воотношений в случае, когда указанные организации не яв­ляются юридическими лицами.

Надзор за соблюдением законности учреждениями, предпри­ятиями, организациями осуществляется не только в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, но и охраняе­мых законом интересов государства, общества, учреждений, предприятий, организаций.

В п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре Российской Федерации закреплено право прокурора, его заместителя, а также по их по­ручению других прокуроров участвовать в рассмотрении при­несенных ими представлений и протестов коммерческими и некоммерческими организациями. Представления и протесты — средства реагирования на нарушения законности, следователь­но, прокуратура надзирает за исполнением ими законов. О не­обходимости осуществления такого надзора прямо говорится в приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако­нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В его п. 10.1 предписывается: «При проверках на предприятиях и орга­низациях анализировать выполнение работодателями обязанно­стей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда».

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в числе поднадзорных субъектов не названы граждане, возможно, это вызвано многочисленностью населения страны. Прокуратура не в состоянии надзирать за соблюдением законности каждым гражданином, да в этом и нет необходимости. Надзор должен осуществляться только за теми гражданами, в отношении ко­торых имеются сведения о совершении правонарушений, и если эта информация подтверждается, прокуроры должны принять меры по устранению последствий, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов, привлечению винов­ных лиц к ответственности. На этом основываются поддержа­ние прокурорами государственного обвинения в суде, предъяв­ление и поддержание ими исков в гражданском процессе. Таким образом, прокурор все же наделен полномочиями надзирать за исполнением законов гражданами. Косвенное подтверж­дение этому имеется в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре Россий­ской Федерации, где говорится, что прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нару­шений законов.

Как уже отмечалось ранее, ограничение компетенции проку­ратуры связывается также с кругом правовых актов, надзор за исполнением которых она осуществляет. Согласно п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской федерации Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, т. е. Конституции РФ, законов, принятых Федеральным Собрани­ем и подписанных Президентом, а также конституций, уставов субъектов РФ, законов, принятых их законодательными органа­ми. Надзор за исполнением всех других нормативных актов выходит за пределы компетенции прокуратуры.

Вместе с тем Государственная Дума Федерального Собрания РФ не только принимает законы, но и выносит постановления. Например, Думой 12 марта 1997 г. принято постановление «Об объявлении амнистий в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике»[87]. Представим, что в отношении че­ченца-боевика, подлежащего амнистии, возбуждено уголовное дело, он привлечен в качестве обвиняемого и в перспективе должен быть наказан. И, естественно, прокурор должен реаги­ровать на нарушение законности — вынести постановление о пре­кращении производства по уголовному делу. А это означает осуществление надзора за исполнением постановления Государ­ственной Думы об амнистии.

В литературе высказано суждение, что прокуратура не над­зирает за исполнением указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства России, поскольку это не зако­ны, а подзаконные акты. Контроль за их исполнением должен осуществляться администрацией Президента и Правительства РФ. Правда, делается оговорка, что прокуратура должна надзи­рать за исполнением, если эти акты сформулированы неконкретно, бланкетно, отсылочно. Иными словами, несовершенство законов дает прокурорам право надзирать и за исполнением подзаконных нормативных актов[88]. Но такое пояснение неопре­деленно. Можно по-разному оценивать содержание одного и того же закона, и у прокуроров будет разная реакция. Однако воз­можно и иное: в указах Президента и постановлениях Прави­тельства содержатся правовые нормы, которые вообще отсутст­вуют в законах, но в их исполнении заинтересованы граждане.

Приведем пример. Указом Президента «О мерах по ликви­дации задолженности по выплате зарплаты работникам бюд­жетной сферы и денежного довольствия военнослужащим» от 8 июля 1997 г. предписывается погасить долги бюджетникам до 1 января 1998 г., а военнослужащим — в течение двух месяцев[89].

Но поскольку указ в полной мере не исполнялся, граждане вы­нуждены обращаться с жалобами на бездействие администраций к прокурорам районов, городов, гарнизонов, воинских частей и просить принять меры по защите их прав. Если рассуждать формально, то прокуроры не должны рассматривать подобные жалобы, поскольку нарушается не закон, а подзаконный норма­тивный акт. Но формализм в работе прокуратуры недопустим и граждане, нуждающиеся в правовой помощи, должны ее по­лучить. Парадоксально, что прокуроры, осуществляющие над­зор за исполнением законов, принятых областными, краевыми думами, не должны обеспечивать исполнение указов Президен­та и постановлений Правительства РФ, хотя последние по своей правовой значимости выше, ибо они действуют на территории всей России, а законы субъектов федерации — лишь в пределах региона.

Как известно, одна из главных целей прокуратуры — защита прав и свобод человека и гражданина, а эти права и свободы закреплены не только в законах, но и в указах Президента и по­становлениях Правительства РФ. Чтобы обеспечить реальность данных актов, прокуроры должны надзирать за исполнением содержащихся в них предписаний. А это значит, что они вправе надзирать за исполнением всех подзаконных актов, поскольку именно в них регулируются права и свободы граждан. Необхо­димость такого надзора обусловлена и другой целью, стоящей перед прокуратурой,— защитой охраняемых законом интересов общества и государства. Подзаконные акты, прежде всего указы Президента и постановления Правительства, направлены именно на это, ибо принимаются в интересах общества и государства, обеспечивая надлежащее правовое регулирование обществен­ных отношений.