В настоящее время обнаружилось стремление к его повыше­нию. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские органы осу­ществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодатель­ными и исполнительными органами субъектов РФ.

Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое по­ложение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государст­ва, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.

По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в ли­тературе. Широкое распространение в свое время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор — высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти — Верховного Со­вета[16]. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «На­именование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государст­венной власти СССР»[17]. Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.

Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как "высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за испол­нением законов должны располагать сами законодательные ор­ганы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фак­тически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высше­го органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая проку­ратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномо­чиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает своеобразный от­печаток на содержание прокурорского надзора – высшей специ­фической формы надзорной деятельности. К организации про­куратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отно­шение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные за­коны (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Прези­дент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать, права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осущест­вляться и от имени Президента. Есть мнение, что прокуратура — правовой механизм реализации полномочий именно Президен­та[18], что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от име­ни двух высших органов государственной илист Российской Федерации: Федерального Собрания и Президента и по своей природе является высшим надзором ни исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.

Исторически прокуратура и возникла именно как орган вер­ховной власти. Впервые она была создана по Франции и 1302 г. по ордонансу короля Филиппа IV. Её основное назначение состояло в том, чтобы представлять интересы короля, а проку­роры назывались «людьми короля», По словам М.И. Веретенникова, генерал-прокурор «являлся в точном, полном смысле слова глазами короля, через посредство которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»[19]. Примерно с той же целью по указу Петра I от 12 января 1722 г. была создана и прокуратура в России. В специально разработанном документе о должности генерал-прокурора гово­рилось: « .сей чин, яко наше око и стряпчий в делах государ­ственных .»[20].

Прокуратура создавалась как представитель императорской, т. е. высшей, власти и осуществляла от ее имени постоянный контроль, или надзор, за действиями государственных органов с. точки зрения соответствия их законам[21]. После Октябрьской революции в России прокуратура возникла как орган, уполно­моченный центральной властью на осуществление от ее имени надзора за исполнением издаваемых ею законов. В том же качестве, с определенными изменениями, она осуществляет высший надзор за исполнением законов и в настоящее время. В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая за­коны, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура над­зирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не дается. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной влас­ти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им над­зирать за исполнением издаваемых законов.

Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая — законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая — правоохранительная, или правозащитная. Суть ее состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже — охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посяга­тельство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья — правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права.

§ 3. Цели и задачи прокуратуры

При учреждении той или иной системы органов, в том числе, прокуратуры, обязательно определяются цели и задачи, которые перед ними ставятся. В Законе о прокуратуре СССР от 30 но­ября 1979 г. указываются задачи прокуратуры (ст. 2), в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. установка делается на ее цели (п. 2 и 3), а в Законе о прокура­туре Республики Казахстан от 17 января 1992 г. говорится о целях и задачах (ст. 3). Несмотря на различии и формулиров­ках, особых расхождений в терминах «задачи» и «цели» нет, ибо оба отражают назначение прокурорских органов.