Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а также невозможность сос­тавления полноценных прогнозов на краткосрочную и средне­срочную перспективу снижала эффективность бюджетного испол­нения.

В четвертых, в сфере расходов федерального бюджета дейст­вующая система носила отпечаток предельно централизованной ди­рективной экономики, поскольку допускала их формирование лишь на стадии платежа, то есть на стадии, когда маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упу­щена [17,2 ].

В пятых, постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит эффективно контролировать данные операции [ 17,3 ].

И в шестых, практически бесконтрольно осуществлялось ис­пользование средств многочисленных государственных внебюд­жетных фондов [ 17,3 ].

Утрата государственного контроля за поступлением и исполь­зованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недоста­точности бюджетных средств не позволяла перегруппировать фи­нансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

Таким образом, действовавший механизм использования феде­ральных финансовых ресурсов слабо адаптирован к современным экономическим условиям, был не способен обеспечить прозрач­ность бюджета и эффективный контроль за целевым и рацио­нальным использованием бюджетных средств, отягощен много­ступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раз­дробленностью, не позволял определить величину кассовых рас­ходов и совершать разумный маневр государственными финан­совыми ресурсами в условиях дефицита бюджета и создавал возможности их нецелевого использования.

Принципиально важно то, что с развитием рынка федераль­ный бюджет становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требуют жесткого контроля за рас­пределением и расходованием бюджетных средств. В то же время, в условиях, когда через бюджет перераспределяется около половины ВВП [17,3], неэффективные методы исполнения бюджета сами становятся генератором дестабилизирующих эконо­мику факторов, и подлежат глубокой коррекции. Поэтому в дан­ной ситуации возникла острая необходимость в проведении корен­ных преобразований в бюджетном процессе, то есть создании и внедрении новых более эффективных механизмов исполнения федерального бюджета.

В этот период было принято решение о том, что потерю прежних рычагов управления средствами федерального бюджета на местах должно возместить создание федерального казначейства Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 был в принципиальном, а постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года № 865 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Указанные правовые акты положили начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета. В про­цессе начавшегося ее формирования был решен ряд не только концептуальных, но и организационных, а также методологических вопросов. Тем не менее и сегодня часто можно услышать возра­жения против создания системы органов федерального казна­чейства.

Доводы тех экономистов, которые сомневаются в необхо­димости функционирования в нашей стране органов казначейства в основном сводятся к следующему :

n утверждается, что создана еще одна, параллельная финан­совым, банковским и налоговым органам система в составе федеральной исполнительной власти;

n центр, таким образом грубо вмешивается в финансовые де­ла регионов, нарушая их законные права;

n неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства - в стране огромный бюджетный дефицит, а правительство плодит чиновников;

n из рук министерств и ведомств вырывается последний ры­чаг управления подведомственной сферой [ 37,16 ].

Следует более подробно рассмотреть вопрос обоснованности каждого из них и вопрос о необходимости создания органов феде­рального казначейства.

Во-первых, закономерный и оправданный процесс сувере­низации Центрального банка предопределил необходимость выпол­нения какой-то иной системой функций по исполнению федераль­ного бюджета. В этой роли могли бы выступать финансовые органы, но их фактическая подчиненность органам власти субъ­ектов Федерации, а также конституционно закрепленное разгра­ничение сфер ведения между Федерацией и ее субъектами в вопросах бюджета, перенесли центр тяжести их внимания на исполнение самостоятельных бюджетов. Все это не позволяет финотделам в полной мере осуществлять контроль правильным и целенаправленным использованием средств федерального бюджета.

Роль же налоговых органов в исполнении федерального бюджета в нынешней ситуации, при низкой налоговой дисциплине сводится в основном к задаче контроля за выполнением законодательства о налогах.

Осуществление межбюджетного распределения поступающих налогов и фактическое распоряжение доходными счетами феде­рального бюджета уходит на второй план. Это приводит к низкой оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета и передаче в местные бюджеты отчислений от федеральных налогов. Практически ни одна из вышеперечисленных структур не контролирует использование средств государственных ( федеральных ) внебюджетных фондов. Эта функция возложена на органы федерального казначейства и его территориальные отделения.

Во-вторых, организация федерального казначейства не изме­няет законодательно установленного распределения объема полно­мочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации. Реализуя свои функции феде­ральное казначейство не вторгается в сферу, лежащую за рамками интересов Федерации. Именно то, что ответственность и полно­мочия в исполнении федерального бюджета распылены между многими разнородными структурами, а потому и реализуются неудовлетворительно, принято решение об организации единой системы органов федерального казначейства.

В-третьих, те средства, которые выделены в бюджете на покрытие расходов по организации казначейства, обернутся мно­гократной отдачей за счет увеличения эффективности бюджетных затрат, появления возможности маневрирования бюджетными средствами в процессе исполнения бюджета, прекращения их нецелевого использования.

Так, например, на становление органов федерального казна­чейства по Приморскому краю в 1993-1994 годах было затрачено около 2 млрд. рублей. В ходе осуществления этими органами закрепленных за ними функций по исполнению бюджета возв­ращено в бюджет в виде санкций и штрафов почти 3,8 млрд. рублей [29,28 ].

И в-четвертых, бюджетные полномочия правительственных учреждений, отвечающих за те или иные сферы деятельности, никак не ущемляются с началом функционирования казначейства. Федеральное казначейство не только не претендует на их права по распоряжению средствами федерального бюджета, но напротив, способствует их полноценной и эффективной реали­зации. В действующих условиях значительная часть аппарата министерств и ведомств занята оформлением платежных доку­ментов на перечисление бюджетных средств элементам подведом­ственной системы, работой с банками по контролю за доведением этих средств по назначению. Формирование федерального казна­чейства и выполнение им этих функций, причем с лучшим качеством по оперативности и гарантированности доведения бюд­жетных средств по указанию все тех же министерств и ведомств, позволяет последним сосредоточиться на вопросах своей непос­редственной деятельности. Следует отметить, что при этом объем распорядительных бюджетных прав министерств и ведомств не ущемлен, а управляемость, подконтрольность, защищенность бюд­жетных средств от несанкционированного использования много­кратно возрастает.