Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает дейст­венными возможностями по осуществлению своих полномочий.

Проблема неэффективности системы мест­ного самоуправления в России, во многом, свя­зана с отсутствием финансовой самодоста­точности на местном уровне. Реформу финансо­вого обеспечения деятельности органов местного са­моуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях.

В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Про­изошло перераспределение части полномочий и от­ветственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами меж­ду бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консоли­дированного бюджета страны, отличавшейся высо­кой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Влас­ти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граж­дан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума.

Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, по­хожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышесто­ящими органами, покрытием “планового” дефи­цита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые доходы и т.д.

Другая позиция состоит в том, что нужна “конфедерализация” бюджетной системы, переход к так называемой “одноканальной модели”, когда каж­дый регион собирает у себя сколько может, а по­том платит в общий котел сколько хочет (или сколь­ко удастся “отстоять” от поползновений центра).

Думается, что оба подхода не решают ни одной из проблем, зато создают множество новых.

Общее направление движения — реальный бюд­жетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими страна­ми путь решения конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря, по­менять покрышки на более приспособленные к рос­сийским дорогам.

Почему большинство стран, не обязательно фе­деративных, идут по пути децентрализации бюд­жетной системы (разумеется, не впадая в сепара­тизм)? Для этого есть множество чисто политических причин и всего одна экономическая. И именно она имеет решающее значение. Разумно децентрализованная бюджетная систе­ма более эффективна.

В такой системе отношение между уровнем на­логообложения и качеством и количеством получа­емых взамен бюджетных услуг со временем "под­страивается" под интересы и предпочтения населе­ния разных регионов и муниципалитетов. В резуль­тате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу.

Разумеется, это не более чем идеальная модель. Но именно она задает общее направление реформ. Региональные и местные власти должны иметь ре­альную бюджетную самостоятельность и, что не менее важно, нести полную ответственность за при­нимаемые решения. Для того, чтобы эти решения были обоснованными, понятными населению, не­обходимы четкие и стабильные правила игры. В самых общих чертах набор таких правил прост. Это:

1) четкое разделение расходных полномочий,

2) стабильное закрепление доходных источников, отвечающие расходным полномо­чиям и ответственности властей разных уровней,

3) объективное и “прозрачное” бюджет­ное выравнивание, перераспределение ресурсов между регионами.

Создание таких правил или ус­ловий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С раз­граничения расходных полномочий. Без этого вся си­стема межбюджетных отношений лишается объектив­ного фундамента, становится политически обуслов­ленной и непрозрачной.

1) четкое разделение расходных полномочий.

Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления.

Все больше на федеральном уровне принимает­ся различных законов, влекущих увеличение рас­ходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обес­печивать финансирование этих законов, практи­чески невозможно.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравни­вание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распреде­ления бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджет­ных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем влас­ти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муни­ципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.

Так как выполняя расходные полномочия по феде­ральному законодательству, отвлекая доходы ме­стных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные рас­ходы, которые относятся к ведению муниципа­литета. Так или иначе вопрос о разделении пол­номочий назрел.

Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко раз­граничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера – “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулиро­ваны аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефи­нансируемыми мандатами” — финансовыми обяза­тельствами, возложенными на них решениями вы­шестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предус­матривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком слу­чае финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это — сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все рас­ходы, производимые тем или иным звеном бюд­жетной системы, отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это — расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Фе­дерации или нескольких муниципальных образо­ваний, то они должны финансироваться из регио­нального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального об­разования, должны финансироваться из местного бюджета.1